最近一段時(shí)間，無人機(jī)“黑飛”擾航事件頻繁發(fā)生，影響正常秩序，妨礙公共安全，引起天怒人怨。對(duì)于無人機(jī)，既有“不能放任自流，應(yīng)該嚴(yán)厲監(jiān)管直至關(guān)停歇業(yè)”的觀點(diǎn)，也有主張“這是新興產(chǎn)業(yè)，前景巨大，應(yīng)予積極培育”;還有人認(rèn)為，“應(yīng)該嚴(yán)管，但不能亂管。放大炒作無人機(jī)事件是阻礙社會(huì)技術(shù)進(jìn)步”。筆者認(rèn)為，對(duì)無人機(jī)的管理，既不能掉以輕心、漠然視之，也忌諱風(fēng)聲鶴唳、草木皆兵。應(yīng)當(dāng)以發(fā)展的眼光看待，用創(chuàng)新的方法解決無人機(jī)發(fā)展中的問題。從研發(fā)生產(chǎn)、銷售流通、使用監(jiān)管到報(bào)廢回收的全產(chǎn)業(yè)鏈角度，通過法律、管理、技術(shù)等多維度協(xié)同研究、綜合施策，確保無人機(jī)行業(yè)安全、有序、可持續(xù)發(fā)展。

井噴式發(fā)展的無人機(jī)行業(yè)

無人駕駛飛機(jī)(Unmanned Aerial Vehicle)簡稱“無人機(jī)”，是利用遙控設(shè)備或程序控制裝置操縱的不載人飛機(jī)。無人機(jī)按應(yīng)用領(lǐng)域不同，可分為軍用與民用。目前市場銷售和媒體報(bào)道中的無人機(jī)多指民用無人機(jī)，一般不包括航空模型、玩具遙控飛機(jī)。如果按飛行平臺(tái)構(gòu)型劃分，可以分為固定翼、多軸旋翼以及撲翼式、傘翼機(jī)等。另外，無人機(jī)還可以按質(zhì)量、活動(dòng)半徑、任務(wù)高度等分類。實(shí)際上，無人機(jī)可以看作“空中機(jī)器人”。

無人機(jī)產(chǎn)業(yè)化已納入國家“十三五”規(guī)劃綱要，我國的輕小型民用無人機(jī)市場增長迅猛。目前，我國從事無人機(jī)生產(chǎn)的企業(yè)超過400家，其中規(guī)模比較大的企業(yè)有160家左右，在研和在用的無人機(jī)機(jī)型多達(dá)上百種，占全球市場份額超過70%。中國2016年無人機(jī)銷量約6萬架，預(yù)計(jì)到2020年中國無人機(jī)年銷量將達(dá)到29萬架，未來幾年將保持50%以上的高速增長。從產(chǎn)值來看，2015年無人機(jī)總產(chǎn)值不過幾十億元，到2020年，大眾消費(fèi)類市場空間約為260億元;專業(yè)發(fā)燒類市場空間約40億元;行業(yè)應(yīng)用類市場空間將達(dá)到800億元，預(yù)計(jì)2020年行業(yè)總產(chǎn)值將超過千億;從發(fā)展前景來看，民用無人機(jī)已經(jīng)廣泛應(yīng)用在航拍、快遞、災(zāi)后搜救、數(shù)據(jù)采集等領(lǐng)域。在未來，消費(fèi)級(jí)無人機(jī)潛力更為巨大。

一方面，無人機(jī)的發(fā)展異常迅速，中國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)在國際市場上已占據(jù)了令人矚目的單位;另一方面，由于無人機(jī)“黑飛”監(jiān)管的很多領(lǐng)域、環(huán)節(jié)還處于空白狀態(tài)，“濫飛”、“亂飛”問題嚴(yán)重，特別是近期頻繁發(fā)生的“無人機(jī)黑飛擾航”事件更是嚴(yán)重威脅了民航運(yùn)輸秩序和公共安全。

屢禁屢犯，全國多個(gè)機(jī)場遭無人機(jī)“黑飛”干擾

根據(jù)《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)章，未向國家飛行管制部門提出臨時(shí)空域和飛行計(jì)劃申請，或未按照批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃實(shí)施的無人機(jī)違規(guī)飛行均為“黑飛”。當(dāng)無人機(jī)在機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)內(nèi)出現(xiàn)時(shí)，飛機(jī)將不得不改變航路等方式避讓，以避免重大災(zāi)難的發(fā)生。無人機(jī)“黑飛”在全球范圍內(nèi)已不是新鮮話題，近期集中發(fā)生的無人機(jī)違規(guī)飛行干擾民航運(yùn)行事件更是成為了媒體和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，2013年12月17日至2015年9月12日，全球無人機(jī)和遙控飛機(jī)與民航飛機(jī)共發(fā)生了327起危險(xiǎn)接近事件，其中28次導(dǎo)致航班改變航線。在中國民航，據(jù)媒體公開發(fā)布信息數(shù)據(jù)，2015年，全國共發(fā)生無人機(jī)擾航事件4起，2016年猛增至23起。2017年以來，此類事件更加頻發(fā)：

1月15日，杭州機(jī)場附近發(fā)現(xiàn)無人機(jī)空中近距離拍攝多架飛行中的民航客機(jī)，空中拍攝過程約10分鐘。

2月3日，深圳機(jī)場有3個(gè)航班機(jī)組報(bào)告在起飛及落地過程中發(fā)現(xiàn)不明升空物，期間多個(gè)出港航班出現(xiàn)不同程度延誤。

2月2日和2月3日，昆明機(jī)場連續(xù)兩天遭遇4起無人機(jī)干擾。2月5日，昆明長水機(jī)場再次發(fā)現(xiàn)2起無人機(jī)闖入事件，最嚴(yán)重的1起事件中，無人機(jī)直接闖入了機(jī)場的跑道區(qū)域，距離客機(jī)僅50-70米。

4月和5月，西南地區(qū)三大機(jī)場——昆明長水機(jī)場、成都雙流機(jī)場和重慶江北機(jī)場頻繁遭遇無人機(jī)干擾，導(dǎo)致航班大面積延誤：

4月14日，成都機(jī)場西跑道北側(cè)30公里區(qū)域凈空保護(hù)區(qū)內(nèi)，發(fā)現(xiàn)無人機(jī)活動(dòng)，導(dǎo)致3個(gè)航班繞行，地面航班等待。

4月17日，成都機(jī)場附近空域(郫縣)無人機(jī)干擾航班飛行，11個(gè)航班備降至重慶機(jī)場。

4月18日，一架無人機(jī)闖入成都機(jī)場凈空區(qū)，導(dǎo)致19架飛機(jī)備降。

4月21日，4架無人機(jī)導(dǎo)致成都機(jī)場58個(gè)航班備降其他機(jī)場，4架飛機(jī)返航，超過1萬名旅客滯留。

5月1日，昆明機(jī)場出現(xiàn)無人機(jī)干擾，28架次航班延誤，機(jī)場被迫關(guān)閉跑道45分鐘。

5月9日，重慶機(jī)場南部方向受到無人機(jī)干擾，12架次航班備降外場。

5月12日，重慶機(jī)場受無人機(jī)干擾，造成多個(gè)航班備降或返航，航班于21:37恢復(fù)正常。約34分鐘后，重慶機(jī)場于22:11再次出現(xiàn)無人機(jī)干擾。此次無人機(jī)干擾共造成40余個(gè)航班備降，60余個(gè)航班取消，140余個(gè)航班延誤，上萬名旅客出行受到影響。

……

上述事件可以看出，無人機(jī)“黑飛”在全國多個(gè)地方均有出現(xiàn)，具有普遍性;事前征兆不明顯，具有突發(fā)性;發(fā)生地點(diǎn)和間隔沒有規(guī)律，具有不確定性。越是大型機(jī)場，無人機(jī)“黑飛”影響的范圍越大，后果越嚴(yán)重。

非常惡劣的是，多起“黑飛”事件發(fā)生在當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)禁止性通告發(fā)布之后。這已經(jīng)不是無知玩家逞強(qiáng)炫技的問題，而是不可告人的圖謀和以身試法的挑釁。

無人機(jī)“黑飛”危害不容小覷，監(jiān)管失序隱患重重

應(yīng)當(dāng)看到，無人機(jī)國產(chǎn)品牌占據(jù)了較高的國際市場份額，不僅在某種程度上代表了中國智能制造的崛起，而且?guī)?dòng)了我國的制造業(yè)的發(fā)展和出口穩(wěn)定增長，但無人機(jī)“黑飛”、監(jiān)管不力同樣也會(huì)帶來諸多難以估量的危害。

(一)威脅國家安全

由于無人機(jī)目標(biāo)小、速度快、易操控、隱蔽性強(qiáng)，且具有一定的負(fù)重能力，加之可簡便購買使用，因此有可能被用于非法活動(dòng)甚至實(shí)施極端行為。(此處省略若干字)2012年，海南一企業(yè)擅飛無人機(jī)，干擾了空軍飛行訓(xùn)練;2015年，俄羅斯警方曾破獲一起在無人機(jī)上安裝炸彈企圖通過遠(yuǎn)距離遙控襲擊普京總統(tǒng)車隊(duì)的案件;2014年10月，法國連續(xù)三周發(fā)生多架次身份不明的無人機(jī)從7個(gè)核電站上空飛越的事件。這都給我們必須重視無人機(jī)監(jiān)管提出了警示。

(二)危害公共安全

無人機(jī)“黑飛”危及飛行安全和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，尤其是在機(jī)場凈空區(qū)內(nèi)“黑飛”危害極大。飛機(jī)在起飛、降落階段飛行高度低、機(jī)動(dòng)能力差，遇到無人機(jī)等升空物很難采取有效的手段及時(shí)規(guī)避。有實(shí)驗(yàn)表明，一只重0.45千克的鳥與飛行速度為960公里/小時(shí)的飛機(jī)相撞,可產(chǎn)生21.6萬牛頓的力;若鳥的重量增加至1.8千克,沖擊力會(huì)比炮彈還大。一般無人機(jī)重量為1.5千克至150千克,與鳥類相比質(zhì)量更大,而且材料質(zhì)地堅(jiān)硬,若與高速飛行的飛機(jī)相撞,必將會(huì)產(chǎn)生巨大的破壞力,造成機(jī)毀人亡的慘劇。同時(shí)，不當(dāng)操作無人機(jī)還可能威脅地面人員的人身財(cái)產(chǎn)安全。浙江省某影視制作公司無人機(jī)航拍撞上附近的高壓線，美國也有旋翼無人機(jī)摔落在白宮草坪的案例。2015年以來，廣州、珠海、深圳、杭州、哈爾濱、臺(tái)灣等地報(bào)道了多起無人機(jī)旋翼傷人和脫離遙控墜機(jī)砸車毀物事件。

(三)擾亂公共秩序

無人機(jī)升空后活動(dòng)范圍較廣，如果任其無序飛行，容易擾亂空中或地面運(yùn)行秩序，影響旅客的正常出行。除前述國內(nèi)多起“黑飛”擾航外，據(jù)報(bào)道，2015年7月，德國漢莎航空一航班在波蘭華沙上空險(xiǎn)些與無人機(jī)相撞，影響多達(dá)20架飛機(jī)改變飛行路線;繁忙的倫敦希斯羅機(jī)場也曾受到無人機(jī)干擾。無人機(jī)一旦進(jìn)入機(jī)場凈空，民航客機(jī)就必須避讓或備降其他機(jī)場。通常一架飛機(jī)每天要執(zhí)行多個(gè)航班，而備降、延誤帶來的連鎖反應(yīng)，既耽誤了旅客的行程及后續(xù)安排，還極大增加了航空部門的運(yùn)行成本。同時(shí)，極易引發(fā)旅客群體性事件。目前，無人機(jī)“黑飛”危及航空安全、擾亂公共秩序、影響民航發(fā)展尤其顯得嚴(yán)重和突出，其惡果甚至延伸至經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系和社會(huì)管理秩序。

(四)侵犯商業(yè)秘密和個(gè)人隱私

現(xiàn)在主流的民用無人機(jī)都可攜帶高分辨率的相機(jī)，侵犯商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的事件時(shí)有發(fā)生。我國已發(fā)生多起無人機(jī)在商業(yè)區(qū)和居民區(qū)違規(guī)飛行航拍的事件，還有部分無人機(jī)機(jī)主將航拍的影像資料上傳至互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行公開傳播，致侵犯單位和個(gè)人隱私的后果擴(kuò)大，嚴(yán)重的可能涉嫌犯罪。

無人機(jī)監(jiān)管準(zhǔn)備不足,“黑飛”防控難度大

當(dāng)前中國無人機(jī)市場生產(chǎn)供應(yīng)的無人機(jī)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過拿到無人機(jī)駕照的人數(shù)，絕大部分無人機(jī)都處于“黑飛”狀態(tài)。我國無人機(jī)銷量還在以幾何級(jí)數(shù)增長，無人機(jī)監(jiān)管準(zhǔn)備及能力與其市場發(fā)展速度嚴(yán)重不匹配。問題的癥結(jié)集中在以下方面：

(一)相關(guān)法律法規(guī)不健全、不系統(tǒng)、層級(jí)低

由于缺乏權(quán)威、系統(tǒng)的法律法規(guī)，無法從根本上遏制“黑飛”勢頭。我國對(duì)于管控?zé)o人機(jī)飛行的規(guī)定，散見于《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)交通管理辦法》、《民用無人機(jī)駕駛員管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》、《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)適航管理要求》、《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)特殊適航證頒發(fā)與管理程序(草案)》、《輕小型無人機(jī)運(yùn)行(試行)規(guī)定》等多項(xiàng)管理辦法和規(guī)定，只限于對(duì)無人機(jī)在低空域的使用進(jìn)行了初步規(guī)范，沒有就無人機(jī)的生產(chǎn)和經(jīng)營行為作出規(guī)范管理。至于多年前制定的《民用航空法》和各地出臺(tái)的《凈空保護(hù)條例》等，適用于無人機(jī)管理的條款僅只言片語。相關(guān)規(guī)定之間的相互支持、呼應(yīng)不足，沒有形成一個(gè)完整的管理規(guī)范體系。

另外，這些規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)多為行業(yè)性規(guī)范文件，沒有上升至法律層面，層級(jí)較低;同時(shí)還缺少法律責(zé)任，事前監(jiān)督的約束性、強(qiáng)制力不夠，事后處理的法律依據(jù)不足，使具體監(jiān)管活動(dòng)于法無據(jù)或無法可依。

2017年1月，公安部發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》，在第四十六條特別增加規(guī)定“違反國家規(guī)定，在低空飛行無人機(jī)、動(dòng)力傘、三角翼等通用航空器…的，處五日以上十日以下拘留;情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留。目前，修改后的內(nèi)容還未通過審核、公布，僅規(guī)范了放飛使用階段的行為，并且是事后處罰，其處罰力度與行為危害程度仍然嚴(yán)重不匹配。

(二)監(jiān)管主體分散，責(zé)權(quán)不明晰

無人機(jī)監(jiān)管屬于低空空域管理的范疇。目前，我國低空空域的主要管理權(quán)在空軍，民航部門配合。與此同時(shí)，由于無人機(jī)應(yīng)用廣泛、品類繁多，涉及技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)制造、適航審批、市場準(zhǔn)入、安全運(yùn)行、監(jiān)督管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，管理涉及研發(fā)機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)、工信部門、空管部門、科技部門、公安部門、商務(wù)部門、交通民航等諸多單位和主管部門，行業(yè)監(jiān)管、行政執(zhí)法等分屬不同管理主體，“多頭、多環(huán)節(jié)”造成監(jiān)管職責(zé)不明確，難以實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)防聯(lián)控。

目前對(duì)無人機(jī)的管理還多處于被動(dòng)狀態(tài)。無人機(jī)遙控半徑大，移動(dòng)范圍廣，僅憑肉眼觀察判斷準(zhǔn)確掌握位置、高度、航跡談何容易。對(duì)公安機(jī)關(guān)來說，發(fā)現(xiàn)違法嫌疑人難度很大，相關(guān)證據(jù)的固定工作難度更大，以致準(zhǔn)確、嚴(yán)厲打擊效果不明顯。

(三)飛行申請門檻高，有名無實(shí)

無人機(jī)購買容易，但在我國合法合規(guī)飛行門檻較高。目前在中國進(jìn)行無人機(jī)飛行需要同時(shí)滿足三個(gè)條件：操作人員具有培訓(xùn)合格獲得的無人機(jī)駕駛執(zhí)照;位于軍方審批的合法空域內(nèi);申報(bào)民航飛行計(jì)劃。根據(jù)《通用航空飛行管制條例》規(guī)定，操控重量大于7公斤的無人機(jī)進(jìn)行飛行活動(dòng)，或飛行范圍超過視距內(nèi)半徑500米，相對(duì)高度高于120米，應(yīng)向有關(guān)飛行管制部門提出劃設(shè)臨時(shí)飛行空域的申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可飛行。未向國家飛行管制部門提出臨時(shí)空域和飛行計(jì)劃申請，或未按照批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃實(shí)施的無人機(jī)違規(guī)飛行均為“黑飛”。事實(shí)上，我國無人機(jī)飛行規(guī)定形同虛設(shè)，培訓(xùn)管理和起飛報(bào)備制度有名無實(shí)，無人機(jī)普遍性“黑飛”，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

(四)防控技術(shù)不成熟，缺乏國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

近年來，消費(fèi)級(jí)無人機(jī)的技術(shù)日趨成熟，智能導(dǎo)航、高清攝像、極速傳輸?shù)刃阅懿粩嗤晟啤Ｏ噍^之下，從保障安全、防范風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)對(duì)無人機(jī)的探測預(yù)警、實(shí)時(shí)監(jiān)控、防范干預(yù)技術(shù)研究并沒有同步跟進(jìn)。大疆研究推出的GEO (地理空間環(huán)境在線)系統(tǒng)、ADS-B(廣播預(yù)警避讓)系統(tǒng)仍屬于被動(dòng)性的安全措施。無人機(jī)屬于低空慢速小目標(biāo)，被動(dòng)防御難度較大?，F(xiàn)在主流的做法是無人機(jī)生產(chǎn)廠商在產(chǎn)品出廠時(shí)預(yù)設(shè)GPS地理圍欄，讓無人機(jī)在禁飛區(qū)無法起飛，靠近禁飛區(qū)域時(shí)主動(dòng)返航。但非法改裝系統(tǒng)“越獄”或高手自己組裝無人機(jī)破解地理圍欄的情況時(shí)有發(fā)生，急需新技術(shù)加以反制。目前，常規(guī)反制手段還不多。防的手段主要是低空監(jiān)視雷達(dá)探測預(yù)警、設(shè)“電子圍欄”等;控的手段主要是無線電、電磁、激光及數(shù)據(jù)鏈干擾等干擾器或反制槍，以及無人機(jī)抓捕、網(wǎng)捕等。但機(jī)場等重點(diǎn)防護(hù)區(qū)對(duì)電磁、無線電等又高度敏感，干擾類反制技術(shù)應(yīng)用需十分審慎，目前還缺乏國標(biāo)產(chǎn)品。

(五)民眾相關(guān)法規(guī)、安全意識(shí)薄弱

一方面，無人機(jī)消費(fèi)市場發(fā)展迅速，價(jià)格親民，越來越多的民眾擁有了無人機(jī);另一方面，絕大多數(shù)無人機(jī)使用者并不清楚飛行需要駕駛證和飛行前需要申報(bào)等規(guī)定。在無人機(jī)“黑飛”事件中,除了極少數(shù)人明知故犯甚至別有用心外，很多人根本不知道什么是“黑飛”、應(yīng)怎樣飛、在哪里飛、依據(jù)怎樣的程序申請等等。相關(guān)法律法規(guī)及知識(shí)普及、相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)十分匱乏。

治理無人機(jī)“黑飛”成全球難題，各方經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

美國：頒布管理規(guī)則，限高、限速、限重、限區(qū)域，且要求飛手目視飛行

美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)在2016年6月公布了首部專門針對(duì)小型無人機(jī)的管理規(guī)則Part 107，自2016年8月起，所有在美國領(lǐng)土內(nèi)的民用無人機(jī)，都需要按照Part 107在FAA的管理下飛行。其對(duì)無人機(jī)使用的主要管制要求包括：

? 重量不能超過25公斤(絕大部分無人機(jī)都符合);

? 飛行高度不得超過120米;

? 飛行速度不能超過160公里;

? 只能在白天飛行;

? 需要在操作者的視線范圍之內(nèi);

? 操作者年齡不得低于16歲;

? 遠(yuǎn)離機(jī)場至少7.5公里;

Part 107規(guī)定無人機(jī)必須要在飛手的視距范圍內(nèi)飛行且一個(gè)無人機(jī)飛手一次只允許操控1臺(tái)無人機(jī)，不得將飛行控制權(quán)轉(zhuǎn)交給其他無關(guān)人員。飛手不允許在有遮擋的建筑物或汽車中操控?zé)o人機(jī)(在移動(dòng)的汽車、飛機(jī)中操控?zé)o人機(jī)同樣不被允許)。

飛行時(shí)至少保證3英里能見度。若飛行區(qū)域?yàn)锽CDE類管制空域，需提前申請，而在G類非管制空域中可以自由飛行。

和汽車一樣，無人機(jī)的飛行也要限速。受管轄的無人機(jī)飛行高度不能超過400英尺(120米)，飛行速度最高為每小時(shí)100英里。市面上所有的消費(fèi)級(jí)無人機(jī)都不可能達(dá)到如此快的飛行速度，所以這個(gè)時(shí)速主要限制一些專業(yè)級(jí)固定翼無人機(jī)。

Part 107還特別提到了無人機(jī)飛手認(rèn)證的問題。無人機(jī)飛手需要持有小型無人機(jī)級(jí)別的認(rèn)證，沒有獲得認(rèn)證的飛手需要在持證人員的監(jiān)管下飛行。不過有別于我國當(dāng)前無人機(jī)玩家名目繁多的飛行認(rèn)證，F(xiàn)AA的認(rèn)證門檻不高：

? 完成以下其中一種航空知識(shí)學(xué)習(xí)：在FAA許可的測試中心通過初級(jí)航空知識(shí)測試;持有Part 61駕駛員認(rèn)證，在前24個(gè)月內(nèi)完成一次飛行審查，并完成FAA提供的在線小型無人機(jī)培訓(xùn)課程;

? 通過交通安全部門的審查;

? 飛手年齡不得小于16歲。

持有飛行認(rèn)證的飛手有義務(wù)在飛行前對(duì)無人機(jī)及操作系統(tǒng)進(jìn)行全面檢查，若飛行中造成500美元以上的財(cái)產(chǎn)損失或人員的重大傷害，需在10天內(nèi)向FAA提供報(bào)告。

德國：對(duì)無人機(jī)有《飛行器管理辦法》，2017年初擬定新法草案加強(qiáng)管理

根據(jù)德國現(xiàn)行的《飛行器管理辦法》，重量在5公斤以下的模型飛機(jī)不需要任何許可證。隨著無人機(jī)“黑飛”的不斷增多，德國曾經(jīng)發(fā)生過無人機(jī)攪亂總理默克爾在德雷斯頓的競選集會(huì)一事。2017年初，德國擬定了一份新的法律草案，加強(qiáng)對(duì)無人機(jī)等小型飛行器的管理。新法有以下幾個(gè)核心內(nèi)容：首先是牌照制，任何重量超過250克的飛行器必須在醒目位置上標(biāo)注其所有人的姓名以及住址。其次是駕照制，操作者必須持有有效無人機(jī)駕照，也就是必須具備飛行理論知識(shí)和實(shí)際操控能力。第三是飛行許可制，必須要到當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)管理部門申請并獲得許可才允許無人機(jī)在戶外飛行。第四是敏感區(qū)域禁飛制，如一些重要的軍警設(shè)施區(qū)域、工業(yè)區(qū)、人群密集區(qū)、車站、機(jī)場附近等，禁止無人機(jī)特別是帶攝像功能的無人機(jī)飛行。最后是限制飛行高度不得超過100米。新法對(duì)無人機(jī)從起飛重量到飛行高度、使用范圍和數(shù)據(jù)安全等都做出了詳細(xì)且嚴(yán)格的規(guī)定和限制。目前該法還需經(jīng)德國聯(lián)邦議會(huì)審議，通過之后正式生效。

澳大利亞：普通無人機(jī)飛行高度限制在120米之內(nèi)，對(duì)各類玩家有相應(yīng)法規(guī)約束

根據(jù)澳大利亞法律規(guī)定，休閑用無人機(jī)不得飛入受管制機(jī)場，或者人口稠密地區(qū)5.5公里的范圍內(nèi);非職業(yè)玩家不得將飛機(jī)飛進(jìn)距他人30米的范圍內(nèi);獲得飛行資格的航拍師不能將飛機(jī)飛進(jìn)距他人15米的范圍內(nèi)。根據(jù)澳大利亞民航安全局的規(guī)定，普通無人機(jī)的飛行高度只能限制在120米之內(nèi)，而且操縱者必須在直接的視線能夠看到的范圍內(nèi)，監(jiān)督飛行。在澳大利亞購買無人機(jī)，包裝內(nèi)都會(huì)附有《民航安全局法律條款》的簡單說明，幫助使用者了解相關(guān)法律法規(guī)。

新加坡：出臺(tái)無人機(jī)管制條例,實(shí)施分類管理

新加坡的空域繁忙且城市人口稠密，因此必須保證無人機(jī)安全放飛。2015年6月，新加坡民航局和警察部隊(duì)發(fā)表聯(lián)合公告，出臺(tái)了遙控?zé)o人機(jī)管制條例(DroneRegulation)。以重量超過7公斤的無人機(jī)為例，這類較大型機(jī)種得遵守和有人駕駛飛機(jī)(Manned Aircraft)一樣的較嚴(yán)格的條例，如必須為無人機(jī)注冊和通過機(jī)師評(píng)估測驗(yàn)等。有意使用者須向民航局申請準(zhǔn)證，才能在個(gè)別場合下操作器材。根據(jù)條例，無人機(jī)不得裝載危險(xiǎn)物品如武器、生化及放射性物質(zhì)等，也不得在不獲批準(zhǔn)的情況下排放任何物體。若要作為特定用途如進(jìn)行勘測或空中宣傳，需事先向當(dāng)局提出申請。當(dāng)局將把保安敏感地帶列為保護(hù)區(qū)，除非使用者獲得特別允許，否則不得在保護(hù)區(qū)操作無人機(jī)，或使用它進(jìn)行拍攝。

任何目的，但凡重量大于7公斤的無人機(jī)飛行，或商業(yè)目的(商業(yè)活動(dòng)、專業(yè)活動(dòng))包括非娛樂性質(zhì)和研究性質(zhì)的無人機(jī)飛行，都需要無人機(jī)駕駛執(zhí)照和無人機(jī)活動(dòng)許可證。

此外，也必須申請?jiān)S可才能進(jìn)入一些特別活動(dòng)場合，如東南亞運(yùn)動(dòng)會(huì)的舉辦場地使用無人機(jī)。違反相關(guān)條例者將受到懲罰。無人機(jī)不得在未獲允許的情況下飛入機(jī)場周圍5公里的范圍;在5公里以外，則不得飛到超過200英尺的高度，或在禁飛區(qū)及危險(xiǎn)地區(qū)飛行。新加坡當(dāng)局認(rèn)為，在推廣無人機(jī)的公共及商業(yè)用途的同時(shí)，也應(yīng)確保它們不會(huì)構(gòu)成安全、保安和隱私問題。

日本：出臺(tái)《無人機(jī)管制法》劃定禁飛區(qū)

日本國會(huì)于2016年3月17日通過了《無人機(jī)管制法》，禁止無人機(jī)在重要設(shè)施以及禁區(qū)上空飛行。《無人機(jī)管制法》將首相官邸、皇宮、外國政要下榻地酒店等地上空列為無人機(jī)禁飛區(qū)域，并且授予警方視情況摧毀可疑無人機(jī)的權(quán)力。

此外，法國2012年就通過一項(xiàng)民航法規(guī)，規(guī)定對(duì)非法使用無人機(jī)將判處5年有期徒刑、罰款75000歐元;英國交通部也頒布法令，明確無人機(jī)違規(guī)飛行會(huì)被處以高額罰款。

無人機(jī)不能無人管，監(jiān)管亟需“組合拳”

針對(duì)當(dāng)前無人機(jī)“黑飛”亂象，既不能不管，“無為而治”;也不能亂管，頭疼醫(yī)腳。筆者認(rèn)為，無人機(jī)作為新興產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該將其管控放在國家戰(zhàn)略、行業(yè)規(guī)劃高度，在通用航空發(fā)展中通盤統(tǒng)籌考慮，科學(xué)規(guī)劃、合理布局、各行其道，在飛行高度、航線、空域方面統(tǒng)一規(guī)定，統(tǒng)一管理，從體系立法、市場監(jiān)管、技術(shù)創(chuàng)新等多個(gè)維度綜合施策，確保無人機(jī)產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

(一)推動(dòng)無人機(jī)管理的系統(tǒng)性立法，必須有法可依

在我國無人機(jī)市場尚處于初步發(fā)展階段的背景下，針對(duì)無人機(jī)進(jìn)行規(guī)制的立法活動(dòng)要避免陷入‘一抓就死、一放就亂’的困境。在我國現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，立法部門應(yīng)當(dāng)立足于無人機(jī)的特點(diǎn)，充分考慮無人機(jī)行業(yè)的發(fā)展需求和民航、空管等部門的工作需要，從監(jiān)管主體、生產(chǎn)、銷售、申請、審批、飛行和法律責(zé)任等方面全方位前瞻性、系統(tǒng)性立法，同時(shí)加強(qiáng)無人機(jī)管理法制宣傳教育，將無人機(jī)真正納入依法使用、管理的法治軌道。

國家層面，要立足長遠(yuǎn)，推動(dòng)無人機(jī)管控系統(tǒng)立法工作，出臺(tái)專項(xiàng)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等。在法律責(zé)任上，區(qū)分主體和行為予以明確：明確違反生產(chǎn)、銷售管理規(guī)定的生產(chǎn)者、銷售者的法律責(zé)任;明確無執(zhí)照飛行的違法行為人的法律責(zé)任;明確未經(jīng)申請、申請未經(jīng)批準(zhǔn)以及未按審批時(shí)間、地點(diǎn)、高度飛行的違法行為人的法律責(zé)任;明確未按飛行過程監(jiān)管要求的規(guī)定進(jìn)行飛行的違法行為人的法律責(zé)任;明確因無人機(jī)飛行造成他人人身財(cái)產(chǎn)或公共財(cái)產(chǎn)損失的法律責(zé)任;明確監(jiān)管部門及其工作人員監(jiān)管失職的法律責(zé)任等等。

近期，著眼迅速、有效，可以對(duì)《刑法》、《治安管理處罰法》以及相關(guān)行政法規(guī)作出修訂，或通過司法解釋，使違法使用無人機(jī)行為的懲處權(quán)責(zé)更加明確;明確哪些觸犯刑法，哪些違反治安處罰法，哪些違反行業(yè)規(guī)定;對(duì)違法違規(guī)的行為按危害程度制訂罰則，做到罪與罰相適應(yīng);使各項(xiàng)法律法規(guī)之間配合有序、協(xié)調(diào)一致。

除了國家層面加強(qiáng)立法之外，各省市自治區(qū)也應(yīng)同步根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，通過發(fā)布加強(qiáng)民用無人駕駛航空器飛行管理的通告、出臺(tái)政府令、修改地方凈空管理?xiàng)l例等方式，加強(qiáng)治理管理，逐步建立起綜合統(tǒng)一的無人機(jī)法律監(jiān)管體系。

(二)職責(zé)清晰，從嚴(yán)監(jiān)管，做到執(zhí)法必嚴(yán)

鑒于立法工作需要經(jīng)過一個(gè)較為漫長的論證和起草過程，在系統(tǒng)性的法律法規(guī)出臺(tái)之前，短期內(nèi)可以采取重慶市、成都市等地方政府施行的有效做法，在過渡期以至未來，通過行政手段加強(qiáng)對(duì)無人機(jī)的管控。

1、有關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)真排查，及時(shí)掌握并依法嚴(yán)肅查處無人駕駛航空器違法違規(guī)飛行涉及的相關(guān)單位和人員。

一是依據(jù)《治安管理處罰法》第二十三條規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)對(duì)操縱無人機(jī)“黑飛”的違法行為人從重處以行政處罰;二是依據(jù)《刑法》第一百一十四條、第一百一十五條的規(guī)定，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的“黑飛”違法行為人以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪追究刑事責(zé)任。

2、政府對(duì)無人機(jī)從生產(chǎn)到使用必須做到全過程監(jiān)管

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，國家行業(yè)主管部門應(yīng)對(duì)無人機(jī)生產(chǎn)商建立準(zhǔn)入機(jī)制，從技術(shù)資質(zhì)、資金門檻等方面進(jìn)行審核，符合條件的頒發(fā)準(zhǔn)入牌照，同時(shí)對(duì)不同無人機(jī)型號(hào)的設(shè)計(jì)進(jìn)行審批，達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)方能許可生產(chǎn)。建立相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制要求生產(chǎn)企業(yè)作為監(jiān)管源頭對(duì)無人機(jī)核心部件實(shí)行全國統(tǒng)一的電子編碼，實(shí)行身份識(shí)別。工業(yè)和信息化部門應(yīng)當(dāng)對(duì)無人駕駛航空器研制生產(chǎn)企業(yè)及其產(chǎn)品種類、數(shù)量、主要性能指標(biāo)等進(jìn)行備案登記。

在銷售和流通環(huán)節(jié)，可借鑒機(jī)動(dòng)車輛銷售規(guī)定，實(shí)行實(shí)名購買、注冊登記。物流環(huán)節(jié)也應(yīng)備案留痕。

在使用放飛環(huán)節(jié)，借鑒槍支、車輛管理辦法，建立持有備案、培訓(xùn)登記、飛行報(bào)備等制度。要明確飛行申報(bào)的審批權(quán)限、責(zé)任單位。明確申請無人機(jī)飛行的主體應(yīng)當(dāng)符合關(guān)于執(zhí)照、合格證、等級(jí)、訓(xùn)練、考試、檢查和航空經(jīng)歷等方面的要求。確定無人機(jī)飛行的申請受理和審批部門，細(xì)化需要申請的無人機(jī)飛行類型(包括機(jī)身重量、使用目的、飛行高度、飛行時(shí)間及飛行地點(diǎn)等)時(shí)間要求、材料要求和流程要求以及審批決定的作出時(shí)間。根據(jù)不同類型，既有從嚴(yán)管理的，也有一般管制的，寬嚴(yán)相濟(jì)。在無人機(jī)駕駛?cè)藛T資格準(zhǔn)入上，嚴(yán)格頒發(fā)無人機(jī)駕駛執(zhí)照，嚴(yán)禁無照飛行。在飛行過程監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)明確無人機(jī)適航的設(shè)備條件和環(huán)境條件，劃定并公布無人機(jī)禁飛區(qū)域，制定禁止無人機(jī)飛行的負(fù)面清單(如在高速公路、火車站、地鐵及周圍有高大建筑等區(qū)域禁飛;在軍事、邊境、機(jī)場等敏感地區(qū)禁飛;在國家政治、外交和人口稠密場所上空及其他明確禁止飛行場所禁飛。在空域條件不具備的情況下禁飛;在氣象條件不允許的情況下禁飛;設(shè)備存在安全隱患或沒有做好充分準(zhǔn)備禁飛;操作手飛行技術(shù)不熟練、精神狀態(tài)不好禁飛;對(duì)有關(guān)無人機(jī)法規(guī)不了解不清楚禁飛等)，明確無人機(jī)飛行與其他交通工具的優(yōu)先權(quán)順位，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)監(jiān)管部門在無人機(jī)飛行日常巡防巡控和雷達(dá)監(jiān)測預(yù)警等方面的職責(zé)。3、相關(guān)管理主體要依法履職，協(xié)同防控

對(duì)機(jī)場凈空管理者而言，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向社會(huì)公布無人駕駛航空器禁飛區(qū)域，在區(qū)域邊界、路口等醒目位置設(shè)立禁飛標(biāo)識(shí)牌，并注明凈空保護(hù)有關(guān)規(guī)定，便于群眾識(shí)別;對(duì)空中交通管理部門而言，應(yīng)加強(qiáng)與警方、機(jī)場方的協(xié)同配合，通過既有技術(shù)手段和空管監(jiān)控設(shè)施，及時(shí)掌握航路及周邊環(huán)境情況，保持信息暢通，確?？罩薪煌ò踩?。有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)組織專人專崗，加強(qiáng)對(duì)機(jī)場等凈空保護(hù)區(qū)域和無人駕駛航空器禁飛區(qū)域的巡防巡控，對(duì)違法“黑飛”者嚴(yán)肅查處。對(duì)于機(jī)場周邊地方政府而言，要加強(qiáng)輿論宣傳，加強(qiáng)人防群控，有獎(jiǎng)鼓勵(lì)舉報(bào)，重要區(qū)域合理設(shè)置觀測點(diǎn)，實(shí)施劃片管理和“網(wǎng)格化”管理，守土有責(zé)。

(三)加強(qiáng)監(jiān)管技術(shù)攻關(guān)創(chuàng)新，技防需重點(diǎn)突破

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展背景下，技術(shù)創(chuàng)新是當(dāng)前解決無人機(jī)“黑飛”擾航的重要手段。技術(shù)上要強(qiáng)化主動(dòng)安全措施。從國家層面要對(duì)無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)在電子圍欄系統(tǒng)、信息云共享系統(tǒng)、雷達(dá)探測系統(tǒng)、電子干擾系統(tǒng)等方面的技術(shù)研發(fā)進(jìn)行指導(dǎo)和扶持。政府與企業(yè)之間還須步調(diào)一致、密切配合，確保無人機(jī)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

一方面，要進(jìn)一步出臺(tái)和細(xì)化無人機(jī)生產(chǎn)制造的準(zhǔn)入制度和產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，參照槍支管理的模式，規(guī)范并上升至法律的高度。根據(jù)產(chǎn)品分類，限制不同用途無人機(jī)的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)，在升空高度、飛行速度、續(xù)航能力、機(jī)動(dòng)動(dòng)作等功能參數(shù)方面進(jìn)行規(guī)范限制，并確保硬件不留自行改裝提升的可能和空間。從而杜絕非標(biāo)產(chǎn)品出現(xiàn)。政府加強(qiáng)監(jiān)管，企業(yè)誠信經(jīng)營，將違規(guī)改造、不能被追蹤的“非標(biāo)”無人機(jī)驅(qū)逐出市場;另一方面，研發(fā)更高技術(shù)含量的“電子圍欄”技術(shù);盡快實(shí)現(xiàn)每一架無人機(jī)的云端實(shí)時(shí)監(jiān)控;推行“牌照制”和“一機(jī)一碼”，原材料批次留樣和重要零部件編碼，實(shí)現(xiàn)無人機(jī)生產(chǎn)、銷售、使用全過程的可追溯。主要的生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)主動(dòng)和公安機(jī)關(guān)、反制設(shè)備科研機(jī)構(gòu)合作，聯(lián)合科研。運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，設(shè)置芯片和系統(tǒng)緊急數(shù)據(jù)接口，在一定范圍公開無人機(jī)操作代碼或程序，確保管理機(jī)構(gòu)能夠掌控航跡和飛行數(shù)據(jù)，在特殊緊急情況下配合公安部門隨時(shí)接管無人機(jī)的操控;還可以考慮要求生產(chǎn)企業(yè)在無人機(jī)內(nèi)置程序中設(shè)定機(jī)器在已經(jīng)劃定的禁飛區(qū)域無法起飛，并通過硬件封閉固化，防止破解，只能由生產(chǎn)企業(yè)隨禁飛區(qū)域的更新同步遠(yuǎn)程更新無人機(jī)內(nèi)置程序。

目前，有的地方加強(qiáng)技術(shù)力量，在機(jī)場等重要場所設(shè)置低空監(jiān)視雷達(dá)等設(shè)施，配備電子干擾器材或抓捕裝備，將“黑飛”進(jìn)入限制區(qū)域的無人機(jī)及時(shí)迫降截獲，從技防角度制止無人機(jī)“黑飛”問題。但對(duì)于機(jī)場等重點(diǎn)防護(hù)區(qū)的反制設(shè)備，國家和行業(yè)層面應(yīng)盡快出臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，避免“無人機(jī)”反制設(shè)備的無線電干擾對(duì)正常航班造成影響。

(四)增強(qiáng)民眾的安全和法律意識(shí)，全員全域防控

從根源上遏制無人機(jī)“黑飛”，最重要的是要提高無人機(jī)使用者的安全和法律意識(shí)。政府層面，可以參考道路交通安全法規(guī)關(guān)于“酒駕”、“超速”等危害的處理方式，普及宣傳法律法規(guī)及“黑飛”的危害，在可能放飛無人機(jī)的區(qū)域重點(diǎn)宣傳、定期巡防。企業(yè)層面，在產(chǎn)品售出時(shí)即告知購買者使用須知，產(chǎn)品說明書中要做出明確警示，引導(dǎo)購買者到監(jiān)管部門網(wǎng)站了解相關(guān)法律和禁飛區(qū)域，并提供相應(yīng)的售后咨詢服務(wù)。同時(shí)，政府與企業(yè)要加強(qiáng)合作，共享數(shù)據(jù)信息，做到對(duì)無人機(jī)有效監(jiān)管。

很欣喜地看到，民航局于近日連續(xù)出臺(tái)一系列管理措施， 5月16日下發(fā)了《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，要求自2017年6月1日起，民用無人機(jī)擁有者必須進(jìn)行實(shí)名登記。5月17日，民航局首批公布了155個(gè)民用機(jī)場限制保護(hù)范圍，將減少無人機(jī)對(duì)機(jī)場飛行安全和運(yùn)行效率的影響，促進(jìn)電子圍欄系統(tǒng)及類似技術(shù)的應(yīng)用。一些有效的管控方式正在陸續(xù)施行。

一系列無人機(jī)“黑飛”所帶來的教訓(xùn)是沉重而深刻的。在尚未造成嚴(yán)重后果前，希望各級(jí)管理機(jī)構(gòu)能及時(shí)補(bǔ)位，企業(yè)和相關(guān)市場主體能主動(dòng)擔(dān)責(zé)，民眾能自覺守法，法律、管理、技術(shù)多管齊下，在安全有序的前提下，讓無人機(jī)這一朝陽產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，在世界舞臺(tái)上叫響無人機(jī)“中國智造”品牌。（航家作者：黃偉）