摘要：本文描述了美國和我國航班時刻拍賣的現(xiàn)狀，認(rèn)為航班時刻拍賣不能持續(xù)實施的原因是制度設(shè)計出了問題。航班時刻拍賣收入歸屬與分配機制是讓航班時刻拍賣能夠持續(xù)實施的核心機制。在深入分析的基礎(chǔ)上，本文設(shè)計出新的機制：航班時刻拍賣收入不歸國家所有，應(yīng)當(dāng)歸航空公司群體共有，在航空公司群體內(nèi)分配。抽簽取得的航班時刻不應(yīng)當(dāng)繳納使用費。該理論可以拓展到多種公共資源管理領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：航班時刻 拍賣 空域 國有資產(chǎn) 公共資源 物權(quán)法

本文分上、下兩篇。上篇：航班時刻拍賣持續(xù)實施的核心機制（上）

四、航班時刻與拍賣收入不應(yīng)當(dāng)歸機場和空管部門

認(rèn)為航班時刻及其拍賣收入應(yīng)當(dāng)歸屬于機場和空管部門的觀點，都有一定道理，但進一步深入分析，卻是不成立的。

我們先談航班時刻拍賣收入的歸屬。機場認(rèn)為是其優(yōu)良的設(shè)施和管理致使航班時刻的價值提高，因此，航班時刻拍賣收入應(yīng)當(dāng)歸其所有。但是我們進一步分析，可以得出的結(jié)論卻是，是航班時刻的嚴(yán)重供求矛盾導(dǎo)致了航班時刻的高價值，而不是機場優(yōu)良的設(shè)施和管理產(chǎn)生了航班時刻的高價值。例如，2015年廣州白云機場的航班時刻具有很高的拍賣價格，如果在青藏高原建設(shè)一座與廣州白云機場的設(shè)施與管理水平完全相同的機場，其航班時刻恐怕沒有航空公司會出錢來競買，那個機場的航班時刻可能不值一分錢;不但如此，當(dāng)?shù)卣蜋C場還可能為開飛該機場的航空公司提供航班補貼，也就是說，該機場的航班時刻價格可能是負(fù)值。因此，航班時刻的高價值不是機場的管理設(shè)施產(chǎn)生的，航班時刻拍賣收入不應(yīng)當(dāng)歸機場所有。同理，航班時刻拍賣收入也不應(yīng)當(dāng)歸空管部門所有。

另外，將航班時刻拍賣收入歸屬于機場和空管部門，還存在會造成壟斷，降低社會福利的問題，美國、歐盟等國家的理論界對此已經(jīng)有比較深入的分析。簡單來說，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，在需求既定的情況下，供給越少，價格就越高，供給者獲取的利益就越大。因為機場和空管部門是壟斷性的，如果將一個供求嚴(yán)重失衡機場的航班時刻拍賣收入歸屬于機場，機場為獲取高價格，將沒有動力改善機場設(shè)施和管理來增加航班時刻數(shù)量，就會損害社會公共利益。

五、航班時刻的高價值是地方經(jīng)濟發(fā)展的正外部性產(chǎn)生的

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，當(dāng)一個人從事一種影響旁觀者福利，而這種影響既不付報酬也得不到報酬的活動時，就產(chǎn)生外部性。如果對旁觀者的影響是不利的，就稱為負(fù)外部性。如果這種影響是有利的，就稱為正外部性。

航班時刻的高價值就是地方經(jīng)濟發(fā)展的外部性產(chǎn)生的。具體來說，在一個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平較低時，航空運輸需求不是很多，各個城市機場的航班時刻都能夠滿足航空公司的需求，航空公司可以自由的根據(jù)各個機場的航班利潤水平安排航班，在這種情況下，由于航班時刻不具有稀缺性，航班時刻沒有價值。隨著某些城市經(jīng)濟的發(fā)展，這些城市的航空運輸需求增加較大，而當(dāng)?shù)貦C場提供的航班時刻數(shù)量滿足不了航空公司增加航班的需求，這樣，航空公司在這行城市的航空運輸供給就不能滿足該城市的航空運輸需求，根據(jù)供求規(guī)律，機票價格就會提高，與開飛其他經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的城市相比，開飛發(fā)達(dá)城市的航班會有更高的機票價格，航空公司能夠獲取更多的利潤。開飛這些發(fā)達(dá)城市機場的航班，即使扣除一部分費用，其盈利水平仍然與飛其他城市的航班相同，這部分可以扣除的費用就是航班時刻的價值。因此，航班時刻的價值是一個地方經(jīng)濟發(fā)展的高水平產(chǎn)生的。

再進一步說，時刻的價值來源于區(qū)域布局的不平衡，城市的集中化以及機場建設(shè)與城市發(fā)展的不匹配性，否則時刻就不具有價值性。也就是說，當(dāng)一個機場的航班時刻供不應(yīng)求時，航班時刻才具有價值，如果航班時刻供求平衡，則該機場的航班時刻就沒有價值。

雖然航空公司開飛經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市的機場可以獲得超額利潤，但航空公司并不需要向他人付費，因此，發(fā)達(dá)城市的經(jīng)濟發(fā)展對航空公司具有正外部性。

既然航班時刻的高價值是一個城市的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的，那么航班時刻拍賣收入是否應(yīng)該歸屬于當(dāng)?shù)卣?

答案應(yīng)當(dāng)是否定的。導(dǎo)致一個城市機場航班時刻高價值的經(jīng)濟發(fā)展不是政府創(chuàng)造的，而是該區(qū)域所有的社會主體創(chuàng)造的，在法治社會，沒有法律依據(jù)政府無權(quán)收取稅收和費用。更重要的是，一方面，地方的經(jīng)濟發(fā)展對航空公司具有正外部性，另一方面，航空公司的運輸行為對地方經(jīng)濟發(fā)展也有正外部性，而且可能比地方經(jīng)濟發(fā)展對航空公司產(chǎn)生的正外部性還要大得多。

經(jīng)濟學(xué)的鼻祖亞當(dāng)斯密在《國富論》中提出了斯密定理，即分工是經(jīng)濟增長的源泉，分工依賴于市場的大小，市場大小取決于運輸?shù)臈l件。從斯密定理中我們可以看出交通運輸?shù)木薮笞饔?。再做一個假設(shè)，全體航空公司開飛北京的航班每天盈利的總額可能只有幾億元，但如果全體航空公司在某一天停飛北京而飛到其他機場，這些航空公司的全部損失可能只有幾億元，而整個北京市的損失可能會達(dá)到幾十億元。這一假設(shè)可以說明，航空公司對一個城市產(chǎn)生的正外部性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市對航空公司的正外部性。2017年2月23日，習(xí)近平總書記視察北京新機場時強調(diào)說：“新機場是首都的重大標(biāo)志性工程，是國家發(fā)展一個新的動力源，必須全力打造精品工程、樣板工程、平安工程、廉潔工程?！绷?xí)近平總書記關(guān)于新機場是國家發(fā)展新動力源的論斷，也進一步說明航空運輸對地方經(jīng)濟發(fā)展具有很大的正外部性。許多地方政府爭搶高鐵車站、積極建機場，也可以說明航空運輸?shù)木薮笳獠啃浴?

因此，一個機場航班時刻的高價值是該地方經(jīng)濟發(fā)展的正外部性產(chǎn)生的，而不是機場設(shè)施、空管指揮等產(chǎn)生的。

六、航班時刻拍賣收入應(yīng)當(dāng)歸航空公司共有

(一)航班時刻拍賣是實施行政許可的一種方式

按照《行政許可法》《民航法》規(guī)定，民航局分配航空航班時刻屬于行政許可。目前，世界各國對航班時刻絕大多數(shù)都是采用行政配置的方式。理論界普遍認(rèn)為，行政配置方式是一種效率最低的配置方式。而且，由于繁忙機場的航班時刻有巨大的價值，在行政配置過程中沒有顯性化，就會產(chǎn)生尋租行為，從事航班時刻許可管理的民航局官員也面臨較高的職業(yè)風(fēng)險。

根據(jù)《行政許可法》，對于供求矛盾不大的機場，用行政配置方式是可行的;對于供求矛盾較大的機場，采用拍賣的方式實施航班時刻許可，更加符合行政許可的“公開、公平、公正”原則和公共資源配置的效率原則。將繁忙機場航班時刻的分配方式由行政配置改為拍賣，屬于行政許可實施方式的改變。采用拍賣的方式分配航班時刻，符合《行政許可法》的規(guī)定，也是《行政許可法》鼓勵的行政許可實施方式。

(二)行政許可實施方式改變不應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致航空公司群體利益外流

無論采用什么配置方式，所有的航班時刻都是歸航空公司使用的。航班時刻配置方式改變，屬于改變航空公司這一群體內(nèi)部資源分配的方式，不應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致這一群體的利益向外界流出。而且，將航班時刻由行政配置改為拍賣配置后，即使不直接向外界流出利益，外界也會享受到好處，因為采用拍賣方式配置航班時刻可以將高價值時刻交給效率更高的航空公司使用，會增加航空運輸供給，增加社會福利。就像一個公司、社團一樣，這個公司、社團內(nèi)部成員之間關(guān)系的改變，不應(yīng)當(dāng)要求改公司、社團成員向外部付費。

如果在一項制度設(shè)計中，將航班時刻由行政配置改為拍賣配置，會導(dǎo)致航空公司這一群體的利益外流，從經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等角度看都難以找到合理性，這一制度設(shè)計一定是存在問題的。

(三)航班時刻拍賣收入應(yīng)當(dāng)歸航空公司群體共有

行政配置航班時刻雖然具有低效率和公正程度低的特點，但各個繁忙機場航班時刻的價值是保留在各航空公司之中的。因為高價值航班時刻的總量是一定的，航班時刻的價值不是歸A公司所有，就是歸B公司所有，或者歸C公司所有，這些價值都保留在一國的航空公司這一共同體內(nèi)。要實現(xiàn)航班時刻由行政配置改為拍賣配置方式時不導(dǎo)致航空公司群體的利益外流，唯一的機制就是明確規(guī)定航班時刻拍賣收入歸一國內(nèi)的航空公司共有。

當(dāng)然，共有是暫時的，在航班時刻拍賣完成后，航班時刻拍賣收入應(yīng)當(dāng)按照一定的規(guī)則在航空公司群體內(nèi)的各航空公司之間分配。這種制度設(shè)計，不會導(dǎo)致航空公司群體的利益外流，但會影響航空公司群體內(nèi)部的利益分配。而影響航空公司群體內(nèi)的利益分配，正式航班時刻拍賣配置制度的目的：優(yōu)化資源配置，將高價值航班時刻交給效率最高的航空公司使用，提高社會效率，增加社會福利。

(四)拍賣收入歸航空公司群體所有和分配是航班時刻拍賣持續(xù)實施的核心機制

實施航班時刻拍賣，社會各界最擔(dān)心的就是拍賣機制是否會增加航空公司成本，航空公司將成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，損害社會利益。

財政部《關(guān)于航班時刻拍賣收入和航班時刻使用費管理有關(guān)問題的復(fù)函》中說:“請你局根據(jù)試點工作情況，充分考慮航班時刻資源市場配置對航空運輸票價的影響、社會承受能力及輿論反應(yīng)，審慎論證推廣航班時刻資源市場配置改革的可行性、時機和范圍。若擴大航班時刻資源市場配置改革試點范圍，由你局提出航班時刻使用費標(biāo)準(zhǔn)的建議，報我部核定?！睆倪@段文字中可見，財政部也擔(dān)心航班時刻拍賣會推高票價。

民航資源網(wǎng)有網(wǎng)名為“熒光13”的網(wǎng)友留言說：“縱觀民航資源網(wǎng)上關(guān)于時刻拍賣方面的文章，最少一半以上的都對成本轉(zhuǎn)嫁的問題表示過擔(dān)憂”。筆者看了民航資源網(wǎng)的相關(guān)文章和網(wǎng)友留言，“熒光13”網(wǎng)友的說法并不夸張。

中國民航局在解讀《航班時刻資源市場配置改革試點方案》時針對“實行航班時刻市場配置會不會推高票價?”的回答是：

答：此次改革試點，實行時刻有償使用,應(yīng)該不會推高票價。首先，改革試點的時刻數(shù)量，只占總量的很少比例，對航線網(wǎng)絡(luò)整體布局不會造成沖擊。

其次，民航局會同國家發(fā)展改革委對大部分國內(nèi)航線的票價實行限高政策，航空公司可在不超過最高上限的范圍內(nèi)自主制定具體價格，這個基本狀況不會有大的改變。

第三，我國民航業(yè)經(jīng)過多年的國際國內(nèi)市場洗禮，航空公司在市場規(guī)律把握、服務(wù)品牌樹立、經(jīng)營策略定位等方面已經(jīng)比較成熟，比較理性。

筆者認(rèn)為，民航局答復(fù)中的第一項是恰當(dāng)?shù)?，即：這次改革試點不會推高票價，原因是拍賣的時刻數(shù)量很少，即使航空公司的成本有所增加，也不會很大，在市場競爭的壓力下航空公司能自行消化。但是，如果將航班時刻拍賣大面積推廣，恐怕結(jié)果就不是這樣了。

將航班時刻拍賣收入歸屬于國家，類似于對航空公司征稅。經(jīng)濟學(xué)原理表明，對買者征稅與對賣者征稅是相同的，對買者征稅與對賣者征稅唯一的區(qū)別是誰來把錢交給政府。因此，在航班時刻拍賣全面推開，航班拍賣收入歸國家所有的制度下，航班時刻拍賣就類似于向消費者征稅，推高票價是必然的。

具體來說，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，越來越多的機場航班時刻供不應(yīng)求，導(dǎo)致航班時刻產(chǎn)生價值，并且價值越來越高。在航班時刻全面拍賣配置的情況下，各航空公司為了追求利益或者少受損失，必然會參加航班時刻拍賣，付出大量的時刻費用。在時刻費用被國家收走的情況下，航班時刻費用變成了航空公司的普遍成本，在所有航空公司的成本都提高的情況下，航空公司提高票價是必然的。

當(dāng)然，也可能航班時刻拍賣的發(fā)展根本達(dá)不到提高票價的程度。原因在于，在航班時刻少量拍賣的時候，航空公司已經(jīng)成為利益受損的群體，所有的航空公司可能普遍反對航班時刻拍賣，導(dǎo)致航班時刻拍賣難以持續(xù)下去。美國2009年實施了第一次拍賣后沒有再組織新的航班時刻拍賣，我國2015年廣州航班時刻拍賣后，航空公司的反對聲也很大，民航局沒有再組織航班時刻拍賣的意愿，就反映著這一趨勢。

國家收走了航班時刻拍賣收入，將損害社會的整體利益。經(jīng)濟學(xué)原理表明，買者和賣者因稅收遭受的損失大于政府籌集到的收入。按照這一原理，在航班時刻拍賣收入歸國家所有的制度下，航空公司群體的利潤會減少，旅客的機票價格會提高，兩者利益的損失大于國家收取的航班時刻拍賣收入。因此，在航班時刻拍賣收入歸國家所有的制度下，航班時刻拍賣是不可以持續(xù)的。

將航班時刻拍賣收入歸屬于航空公司群體的制度，可以有效解決上述問題。這是因為，在航班時刻拍賣收入在航空公司之間分配的制度下，雖然個別航空公司的成本水平會發(fā)生變化，但有的公司成本提高，有的公司成本降低，在市場競爭的壓力下，成本升高的航空公司難以將升高成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，只能自己消化。因此，這種制度不但不會提高社會的機票價格水平，而且會降低票價，從整體上提高了社會福利。

另外，國際航協(xié)反對對航班時刻實施拍賣的原因是拍賣會損害民航業(yè)的整體利益，我們設(shè)計的新機制對民航業(yè)的整體利益沒有損害，而且會提升行業(yè)的資源配置效率，國際航協(xié)該不會反對了吧?

因此，建立將航班時刻拍賣收入歸航空公司群體共有，在航空公司之間分配的制度，是一個多方社會主體受益的制度，將使航班時刻拍賣制度的實施持續(xù)下去，增進社會利益。

當(dāng)然，拍賣收入在航空公司群體內(nèi)部進行分配的分配規(guī)則需要充分研究，周密設(shè)計。讓航空公司群體自己協(xié)商航班時刻拍賣收入規(guī)則的成本很高，比較好的辦法是在征求航空公司意見的基礎(chǔ)上，國家以立法的方式制定拍賣收入分配規(guī)則。兼顧多方利益、合理可行的拍賣收入分配規(guī)則是航班時刻拍賣機制持續(xù)實施的重要支撐。

七、新機制是利用第三條道路原理進行的制度創(chuàng)新

2009年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆教授在《公共事物的治理之道》一書中系統(tǒng)提出了公共資源配置的第三條道路。在書中，她指出當(dāng)前解決公共事務(wù)問題的或者以政府途徑(利維坦)為唯一或者以市場途徑為唯一的途徑是有問題的，她懷疑僅僅在這樣兩種途徑中尋找解決方法的思路的合理性;最后，她從理論與案例的結(jié)合上提出了通過自治組織管理公共物品的新途徑，但同時她也不認(rèn)為這是唯一的途徑，因為不同的事物都可以有一種以上的管理機制，關(guān)鍵是取決于管理的效果、效益和公平。埃莉諾教授提出的通過自治組織管理公共物品的新途徑，學(xué)術(shù)界稱為第三條道路，可以俗稱為俱樂部機制。

本文設(shè)計的航班時刻拍賣收入歸航空公司群體所有，在航空公司之間分配的新機制，就是一種俱樂部機制。其本質(zhì)就是，所有航空公司對航班時刻具有平等的使用權(quán)，需要使用航班時刻的航空公司采用競價的方式，向其他航空公司購買航班時刻的使用權(quán)。這種機制，就是全體航空公司這一小群體內(nèi)的成員，通過內(nèi)部競價的方式自我決定航班時刻的分配方式。這一新機制是利用第三條道路原理進行的一次制度創(chuàng)新。

八、抽簽取得的航班時刻不應(yīng)當(dāng)繳納使用費

廣州白云機場航班拍賣結(jié)束后過了20天，2016年1月，上海浦東機場實施了航班時刻抽簽分配機制，航空公司要對抽簽獲得的航班時刻支付使用費。

筆者認(rèn)為，航空公司不應(yīng)當(dāng)為抽簽獲得的航班時刻支付使用費。原因在于，航班時刻是公共資源，不是國有資產(chǎn)，政府實施航班時刻管理執(zhí)行的是公共事務(wù)管理職能，政府在實施公共事務(wù)管理職能的過程中不應(yīng)獲利。抽簽分配航班時刻，屬于行政許可實施方式的改變，行政許可實施方式的改變不應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致航空公司群體利益的外流。航空公司為競買航班時刻支付的使用費是由這種機制的性質(zhì)決定的，即使單個航空航空公司支付了航班時刻拍賣費，這些費用也應(yīng)當(dāng)歸屬于航空公司群體，在航空公司群體內(nèi)分配，航班時刻抽簽本身就是行政許可實施機制的改變，航空公司沒有必要付費。從一定程度上說，航空公司在時刻拍賣中支付的費用是其群體內(nèi)部的資源配置費，而不是向國家支付的時刻使用費，也就是說，航空公司群體使用航班時刻是不支付費用的。抽簽分配航班時刻，本身就是一種行政許可實施機制的改變，它雖然沒有提高時刻分配效率，但實現(xiàn)了時刻分配的公平，消除了尋租行為，也是一種比行政配置進步的行政許可實施機制，要求航空公司為抽簽獲得的航班時刻支付使用費沒有法律依據(jù)。從國際上看，美國在航班時刻抽簽配置時，也不要求航空公司支付使用費。

九、理論應(yīng)用拓展

本文探討的是航班時刻拍賣所得的歸屬問題，文本提出的理論對于其他公共資源的配置同樣有意義。一是機動車牌拍賣問題。上海的機動車牌拍賣已經(jīng)實施了幾年，有人對其合法性進行質(zhì)疑。按照本文的理論，上海機動車牌拍賣，屬于政府實施行政許可的一種方式，是在配置公共資源，在實施這一行政許可的過程中，政府不應(yīng)獲利，機動車牌拍賣收入應(yīng)當(dāng)在全體上海市民中分配。二是出租車牌照費用問題。政府發(fā)放出租車牌照，屬于實施行政許可，在這一過程中不應(yīng)獲取利益。如果是按照行政方式發(fā)放出租車牌照，不應(yīng)當(dāng)收取牌照使用費;如果是采用拍賣方式發(fā)放出租車牌照，拍賣收入應(yīng)當(dāng)在本市市民中分配。消除了政府在行政許可中的利益后，社會將更加和諧穩(wěn)定。另外，本理論對于解決城市機動車道路擁堵問題也有重要的參考價值。

(航家作者：郭才森)

作者簡介：郭才森，男，1971年生，山東高密人，山東大學(xué)法學(xué)碩士，高級經(jīng)濟師。山東航空集團有限公司戰(zhàn)略研究高級專員兼統(tǒng)計與研究管理經(jīng)理。具有律師、注冊會計師、注冊資產(chǎn)評估師、注冊稅務(wù)師、注冊造價工程師、注冊一級建造師、保薦代表人、企業(yè)法律顧問等執(zhí)業(yè)資格。國航空運輸協(xié)會專家，中國民航大學(xué)航空法律與政策研究中心兼職研究員，山東省法學(xué)會財稅金融法學(xué)研究會理事。