2017年8月17日，中航協(xié)官方微信號(hào)發(fā)表了中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)李軍所寫的文章《對(duì)通用航空發(fā)展的分析和認(rèn)識(shí) 》。

以下為原文

全國(guó)各地認(rèn)真貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對(duì)通用航空發(fā)展非常重視，熱情高漲。在此同時(shí)，需要深入進(jìn)行分析，選擇正確路徑，落實(shí)相關(guān)舉措，做到既熱起來又飛起來，實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速健康發(fā)展。

一、立足發(fā)展起點(diǎn)

回顧我國(guó)通用航空的發(fā)展歷程，并對(duì)總飛行時(shí)間及“工業(yè)、農(nóng)林業(yè)作業(yè)等飛行”“飛行訓(xùn)練”兩大類的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以分為四個(gè)發(fā)展階段。

一是從新中國(guó)成立到“大躍進(jìn)”，屬于高速發(fā)展階段。從1952年開始通用航空(當(dāng)時(shí)稱專業(yè)航空)飛行，1955年達(dá)到0.44萬小時(shí)，1960年達(dá)到6.48萬小時(shí)，5年增長(zhǎng)了13倍。其中，工業(yè)、農(nóng)林業(yè)作業(yè)等飛行為3.47萬小時(shí)，飛行訓(xùn)練為3.02萬小時(shí)，大約各占一半。這期間，雖然存在一些冒進(jìn)，但集中進(jìn)行航空探礦，開始飛播造林和大批量培養(yǎng)飛行員，效果十分顯著。

二是1961年~1980年的20年，屬于停滯階段。1980年，總飛行時(shí)間為6.08萬小時(shí)，還不及1960年所完成的時(shí)間。其中，工業(yè)、農(nóng)林業(yè)作業(yè)等飛行為4.28萬小時(shí)，飛行訓(xùn)練為1.8萬小時(shí)。飛行總量沒有增長(zhǎng)，主要是受三年自然災(zāi)害和“文革”內(nèi)亂的影響，但也有不少年份農(nóng)林業(yè)飛行和飛行訓(xùn)練開展得較好。

三是1981年~2000年的20年，屬于恢復(fù)增長(zhǎng)階段。2000年，總飛行時(shí)間為12.46萬小時(shí)，比1980年同期翻了一番，年均增長(zhǎng)3.7%。其中，工業(yè)、農(nóng)林業(yè)作業(yè)等飛行為4.87萬小時(shí)，年均增長(zhǎng)0.6%，基本保持在原有水平。由于航空運(yùn)輸快速發(fā)展需要補(bǔ)充大量飛行員，上世紀(jì)80年代后期飛行訓(xùn)練加快開展，2000年達(dá)到7.59萬小時(shí)，與1986年相比，年均增長(zhǎng)11.7%。

四是進(jìn)入21世紀(jì)，特別是“十二五”期間，屬于加快發(fā)展階段。2015年，總飛行時(shí)間達(dá)到77.84萬小時(shí)，與2000年同期相比，年均增長(zhǎng)13%。其中，工業(yè)、農(nóng)林業(yè)作業(yè)等飛行為28.73萬小時(shí)，年均增長(zhǎng)12.6%;飛行訓(xùn)練為49.11萬小時(shí)，年均增長(zhǎng)13.3%。分段來看，前10年的平均增長(zhǎng)率，總飛行時(shí)間為11%，工業(yè)、農(nóng)林業(yè)作業(yè)等飛行為11.1%，飛行訓(xùn)練為10.9%。后5年的平均增長(zhǎng)數(shù)量，以上三項(xiàng)指標(biāo)分別為17.1%、15.5%和18.1%。

在民航發(fā)展“十三五”規(guī)劃中，預(yù)期2020年，通用航空總飛行時(shí)間達(dá)到200萬小時(shí)，年均增長(zhǎng)20.8%。2016年，實(shí)際完成76.47萬小時(shí)，比上年同期縮短1.9%。這與前期態(tài)勢(shì)和規(guī)劃預(yù)期似乎不太合拍。仔細(xì)分析，主要是有的單位在安全方面發(fā)生問題，以及其他制約因素所致。如按正常情況，仍應(yīng)達(dá)到10%以上的增長(zhǎng)。今年發(fā)展預(yù)計(jì)好于去年。看來，“十三五”預(yù)期指標(biāo)偏高，特別是制約發(fā)展的問題仍很突出，如果不能得到有效解決，規(guī)劃目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。但從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，仍處于加快發(fā)展的態(tài)勢(shì)，面臨新的機(jī)遇，站在新的起點(diǎn)。

二、認(rèn)識(shí)發(fā)展特點(diǎn)

我國(guó)《民航法》載明：“通用航空，是指使用民用航空器從事除公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)。”筆者歸納，通用航空的特點(diǎn)有三個(gè)大的方面和三個(gè)小的方面。

通用航空三個(gè)大的特點(diǎn)，第一是多樣性。從《民航法》對(duì)通用航空的定義可以看出，它與航空運(yùn)輸不同，是多種多樣的，劃分為很多門類和項(xiàng)目。第二是分散性。多樣性決定分散性。航空運(yùn)輸需要規(guī)模經(jīng)營(yíng)，網(wǎng)絡(luò)特征十分明顯。通用航空點(diǎn)多面廣，分布在各個(gè)區(qū)域、部門和用戶。截至2016年底，全國(guó)獲得通用航空經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)共有320家，為公共航空運(yùn)輸企業(yè)的5倍多。實(shí)際運(yùn)營(yíng)的約有250家。第三是基礎(chǔ)性。在國(guó)家的“十三五”規(guī)劃中，被列入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。工業(yè)、農(nóng)林業(yè)航空作業(yè)是基礎(chǔ)性的。飛行院校培養(yǎng)飛行員，對(duì)航空運(yùn)輸和通用航空發(fā)展都起著基礎(chǔ)支撐作用。

通用航空三個(gè)小的特點(diǎn)，第一是依附性。從民航總體來看屬于派生需求，航空運(yùn)輸如此，通用航空也是這樣的。像工業(yè)和農(nóng)林業(yè)作業(yè)飛機(jī)，屬于一種生產(chǎn)工具，依附于產(chǎn)業(yè)主體。我國(guó)目前飛行員培訓(xùn)主要依托航空運(yùn)輸發(fā)展。第二是自用性。航空運(yùn)輸是面向社會(huì)的，所以叫公共航空運(yùn)輸。而通用航空大部分是自用的。這在國(guó)外十分突出，美國(guó)共有通用航空飛機(jī)21萬多架，其中2/3屬于自用，包括個(gè)人出行、飛行娛樂、私人農(nóng)場(chǎng)作業(yè)等。第三是高端性。工業(yè)、農(nóng)林業(yè)等飛行作業(yè)是先進(jìn)的生產(chǎn)方式，有的是為科學(xué)研究服務(wù)的。公務(wù)機(jī)是作為個(gè)人、企業(yè)和小眾群體的特殊用途。航空運(yùn)動(dòng)、空中游覽則屬于高端消費(fèi)和文化娛樂活動(dòng)。

三、把握發(fā)展基點(diǎn)

遵循中央確立的五大發(fā)展理念，根據(jù)國(guó)家現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和通用航空的特點(diǎn)，個(gè)人認(rèn)為在發(fā)展思路上應(yīng)把握以下幾點(diǎn)。

一是加快發(fā)展。建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)不只是航空運(yùn)輸，通用航空在其中，既要適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的要求，也要在國(guó)際上占有一定地位。通用航空是民航的一翼，但現(xiàn)在這個(gè)翅膀還不大不硬。我國(guó)的航空運(yùn)輸正與美國(guó)接近，但通用航空的飛機(jī)架數(shù)卻只是他們的1%，飛行量不到其3%。這當(dāng)然不能簡(jiǎn)單機(jī)械地比較，畢竟國(guó)情不同，他們也是在地面交通不夠發(fā)達(dá)的情況下發(fā)展通用航空的。但是，差距實(shí)在太大。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及社會(huì)公眾的消費(fèi)升級(jí)，很多需求都在增長(zhǎng)，需要加快發(fā)展。

二是理性發(fā)展。理性發(fā)展就要充分認(rèn)識(shí)通用航空的特點(diǎn)，遵循客觀規(guī)律。個(gè)人認(rèn)為，加快發(fā)展是必須的，但目前在有的地方科學(xué)論證不夠，存在一些盲目性。理性發(fā)展就要按需發(fā)展，符合市場(chǎng)化改革的要求?；A(chǔ)性項(xiàng)目要靠國(guó)家支持，但市場(chǎng)化應(yīng)該是主流。興辦通用航空，首先要進(jìn)行市場(chǎng)分析，看有沒有需求，不能靠行政指令。包括運(yùn)輸機(jī)飛行員培訓(xùn)，目前基本還是靠航空定向委托培養(yǎng)，屬于半市場(chǎng)化，應(yīng)該進(jìn)一步深化改革。還要通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，開發(fā)市場(chǎng)需求，或把潛在需求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)增長(zhǎng)。

三是安全發(fā)展。通用航空發(fā)展也要堅(jiān)持安全第一。歷史和現(xiàn)實(shí)都充分說明，只有安全發(fā)展，才能持續(xù)穩(wěn)健。“大躍進(jìn)”時(shí)期曾因接連發(fā)生飛行事故而受到挫折。去年，飛行量減少，與有的單位安全情況不好直接相關(guān)。對(duì)通用航空采用適合其發(fā)展要求和作業(yè)特點(diǎn)的管理辦法是完全必要的，但在人員資質(zhì)、運(yùn)行管理等方面，都不能降低安全標(biāo)準(zhǔn)。從事故概率來看，直升機(jī)比固定翼飛機(jī)相對(duì)要高一些。因此，對(duì)用直升機(jī)開展空中游覽應(yīng)嚴(yán)格管理，確有特殊需要的景點(diǎn)才搞。對(duì)有飛行表演的航空展覽，也應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。在旅游景區(qū)和相關(guān)展會(huì)開展飛行活動(dòng)，特別要投好地面第三者責(zé)任保險(xiǎn)。

四是協(xié)調(diào)發(fā)展。民航是現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)，專業(yè)分工很細(xì)，尤其需要獲得協(xié)調(diào)和協(xié)同。通用航空發(fā)展涉及空管保障、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、人員培訓(xùn)、油料供應(yīng)等方方面面，需要獲得協(xié)同和支持。特別是空域資源不足問題，已成為民航發(fā)展的最大瓶頸。國(guó)家對(duì)推進(jìn)空管體制改革非常重視，正在組織制訂實(shí)施方案。關(guān)于低空空域管理體制改革，國(guó)務(wù)院、中央軍委先于2010年提出了實(shí)施意見。去年，國(guó)辦的《指導(dǎo)意見》，又對(duì)3000米以下空域管理和建立通用航空服務(wù)體系等問題，進(jìn)一步提出了要求，亟須落實(shí)到位。這是支持通用航空發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

五是節(jié)約發(fā)展。發(fā)展通用航空不應(yīng)該過多占用土地資源，要防止以此為名大肆圈地。修建通用航空機(jī)場(chǎng)要規(guī)模適當(dāng)，避免貪大求洋,盡可能少占耕地。堅(jiān)持節(jié)能環(huán)保，促進(jìn)綠色發(fā)展。對(duì)通用航空飛機(jī)使用航油需設(shè)法保證供應(yīng)，在飛機(jī)選型中應(yīng)注意減少油耗。

四、突出發(fā)展重點(diǎn)

2016年，我國(guó)通用航空總飛行量的構(gòu)成是，飛行訓(xùn)練占64.6%，工業(yè)、農(nóng)林業(yè)作業(yè)等飛行占17.5%，除此以外的其他飛行占17.9%。要關(guān)注這個(gè)現(xiàn)實(shí)構(gòu)成，并對(duì)潛在市場(chǎng)進(jìn)行分析，突出發(fā)展重點(diǎn)。

大力發(fā)展飛行員培訓(xùn)。航空運(yùn)輸和通用航空快速發(fā)展，都需要補(bǔ)充大量飛行員。近年來，飛行員養(yǎng)成教育力度加大，每年畢業(yè)人數(shù)增加，但飛行技術(shù)力量不足的矛盾還沒有根本緩解。截至2016年底，取得中國(guó)駕駛員執(zhí)照的外籍飛行員有3155人，在各航空公司供職的有1005人。還有204名港澳臺(tái)籍飛行員。目前，經(jīng)民航局批準(zhǔn)飛行訓(xùn)練機(jī)構(gòu)的整體容量和在訓(xùn)人數(shù)，境外機(jī)構(gòu)占比分別為56.7%和57.5%?？梢?，應(yīng)該著力提高國(guó)內(nèi)培養(yǎng)能力。不要擔(dān)心飛行員供過于求，人力資源充裕有利于飛行隊(duì)伍管理和實(shí)現(xiàn)有序流動(dòng)，將來也可對(duì)境外輸送。抓好這個(gè)重點(diǎn)，對(duì)實(shí)施通用航空發(fā)展規(guī)劃和保證航空運(yùn)輸發(fā)展至關(guān)重要。社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)增加數(shù)量較大，要確保培訓(xùn)資質(zhì)和畢業(yè)生質(zhì)量。

支持發(fā)展工業(yè)、農(nóng)林業(yè)航空。多年來，工業(yè)航空主要集中在為海上石油開發(fā)、國(guó)土資源普查、礦產(chǎn)資源勘探三個(gè)方面提供飛行服務(wù)，農(nóng)林業(yè)航空主要集中在森林巡護(hù)、防治農(nóng)作物和林木病蟲害兩個(gè)方面。這些項(xiàng)目，不論從推進(jìn)工業(yè)和農(nóng)林業(yè)現(xiàn)代化，還是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，以及確保能源供應(yīng)，都發(fā)揮著不可或缺的重要作用，應(yīng)該繼續(xù)給予大力支持，包括對(duì)有些項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)貼政策，確保穩(wěn)定發(fā)展。近年來，飛播造林次數(shù)有所減少，但北方地區(qū)很多荒山尚未綠化，很有必要擴(kuò)大規(guī)模。

切實(shí)保障航空救援。通用航空飛機(jī)用途更廣、機(jī)動(dòng)性更強(qiáng)，在搶險(xiǎn)救災(zāi)方面堪當(dāng)重任。發(fā)生地震、洪水和森林火災(zāi)后的搶險(xiǎn)救援作業(yè)，雖然總飛行量不大，但其效用不可估量。國(guó)家和一些災(zāi)害多發(fā)地區(qū)須具備應(yīng)急救援能力，并主要由政府統(tǒng)籌。重視根據(jù)特殊需要，配備飛機(jī)和設(shè)備，包括大型直升機(jī)、具備高原性能的救援飛機(jī)等?？煽紤]采用靈活辦法，國(guó)家投資或補(bǔ)助購(gòu)置，由相關(guān)企業(yè)代管，平時(shí)用于經(jīng)營(yíng)，災(zāi)時(shí)應(yīng)急調(diào)用。

近年來，在發(fā)展通用航空中，小型機(jī)運(yùn)輸和公務(wù)機(jī)業(yè)務(wù)開展備受關(guān)注。根據(jù)航空運(yùn)輸大眾化和普遍服務(wù)的理念，注重發(fā)展通勤航空、短途航線等，這里稱作小型機(jī)運(yùn)輸。個(gè)人認(rèn)為，應(yīng)該因地制宜，在幅員很大、人口稀少的地區(qū)，地形復(fù)雜、地面交通不便的地區(qū)予以發(fā)展。這方面哪些按公共航空運(yùn)輸、哪些按通用航空來管理，需要準(zhǔn)確界定。公務(wù)機(jī)是企業(yè)和個(gè)人自用，或?yàn)樘囟▽?duì)象服務(wù)，屬于通用航空范疇。公務(wù)機(jī)飛行曾有一段成為熱門，近幾年處于下滑態(tài)勢(shì)。須按市場(chǎng)規(guī)則和國(guó)家的相關(guān)政策，保持健康發(fā)展。

近年來，無人機(jī)生產(chǎn)和應(yīng)用迅猛發(fā)展。目前，經(jīng)民航局登記的無人機(jī)已有7萬多架。管理上對(duì)飛行時(shí)間不做統(tǒng)計(jì)。這是一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)，需要積極引導(dǎo)。認(rèn)真落實(shí)民航局出臺(tái)的相關(guān)措施，使無人機(jī)飛行駛?cè)胗行蜍壍?。無人機(jī)發(fā)展反映的問題，折射出空域管理體制改革的必要性，亟須由政府部門統(tǒng)一管理，包括進(jìn)行違規(guī)處罰。近期，由航協(xié)法工委和航空法學(xué)會(huì)組織，專家們對(duì)無人機(jī)法律地位和相關(guān)管理問題進(jìn)行研討，很多意見值得采納。

通用航空發(fā)展要依托航空制造業(yè)，并為航空制造業(yè)提供市場(chǎng)需求。航空制造業(yè)屬于航空工業(yè)的范疇，定位為轉(zhuǎn)型升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整的高科技產(chǎn)業(yè)。由于通用航空的多樣性，飛機(jī)種類也就很多。造飛機(jī)須深入了解市場(chǎng)，把需求量大的產(chǎn)品放在優(yōu)先位置。通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和國(guó)際合作，提高自主研發(fā)能力。（來源：中航協(xié) 李軍）