2016年10月25日，中國民用航空局印發(fā)了《關(guān)于鼓勵社會資本投資建設(shè)運(yùn)營民用機(jī)場的意見》，明確提出“全面開放民用機(jī)場建設(shè)和運(yùn)營市場”，這意味著民用機(jī)場建設(shè)運(yùn)營全面市場化之路正漸行漸近。于是，關(guān)于這個(gè)政策的利好如何，受益的主體將會有誰，自然就成為近兩周市場關(guān)注的重點(diǎn)。在眾多的解讀與猜測之中，說是“建設(shè)浪潮”的有之、擔(dān)心“過度建設(shè)”或“重復(fù)建設(shè)”的亦有之，甚至有專家言之確鑿地認(rèn)為“這次建設(shè)熱將出現(xiàn)在三四線城市”。然而，這個(gè)政策對我國機(jī)場建設(shè)運(yùn)營的影響究竟如何，還必須對其內(nèi)容進(jìn)行深入的思考。

那么，我們先來看看《意見》究竟說了什么?總結(jié)《意見》，全文三個(gè)方面十二條，重點(diǎn)表述了以下六個(gè)方面的內(nèi)容：

首先，《意見》明確“符合規(guī)劃”的機(jī)場項(xiàng)目，除樞紐機(jī)場(三個(gè)國家級樞紐、兩個(gè)門戶型樞紐、八個(gè)區(qū)域型樞紐)和具有戰(zhàn)略意義的機(jī)場(軍民合用機(jī)場、邊防機(jī)場、民族交流機(jī)場等)外，不再強(qiáng)調(diào)國有控股;

其次，上述機(jī)場，及通用航空機(jī)場的投資建設(shè)主體沒有任何限制，社會資本可以通過專項(xiàng)信托計(jì)劃、認(rèn)購股權(quán)投資基金和開發(fā)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)等多渠道參與，航空公司與航油保障企業(yè)可以直接投資建設(shè)、運(yùn)營管理機(jī)場;

第三，對民用機(jī)場的咨詢、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)業(yè)務(wù)全面開放，社會資本可以獨(dú)立投資，也可聯(lián)合投資。

第四、取消社會資本投資除飛行區(qū)等航空性業(yè)務(wù)設(shè)施外的配套服務(wù)設(shè)施(包括航油加注、航站樓與貨站等與機(jī)場隔離區(qū)緊密聯(lián)接的配套設(shè)施與服務(wù))及經(jīng)營性項(xiàng)目的投資核準(zhǔn)程序;

第五、社會資本參與投資的機(jī)場項(xiàng)目享有“同等國民待遇”，可以獲得政策規(guī)定的民航發(fā)展基金在建設(shè)與運(yùn)營方面的補(bǔ)助與補(bǔ)貼支持，以及相應(yīng)的國家稅收優(yōu)惠政策;

第六、有序開放機(jī)場競爭性領(lǐng)域環(huán)節(jié)的價(jià)格管制。

顯然，根據(jù)以上六個(gè)方面的內(nèi)容，《意見》對我國機(jī)場建設(shè)運(yùn)營所帶來的影響遠(yuǎn)非“建設(shè)熱”那么簡單，它對機(jī)場建設(shè)運(yùn)營的影響是全面的、系統(tǒng)的，甚至可能快速推進(jìn)我國機(jī)場運(yùn)營管理市場化改革進(jìn)程。因此，鑒于這種全面性與系統(tǒng)性的思考，筆者以為，《意見》對我國機(jī)場建設(shè)運(yùn)營的影響可能表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一、加速我國大型機(jī)場非航資源開發(fā)、運(yùn)營與管理的市場化，加快航空地面服務(wù)的第三方化進(jìn)程。根據(jù)《意見》，目前的千萬級機(jī)場(樞紐和戰(zhàn)略意義機(jī)場)，可能都是受管制的機(jī)場，社會資本可能難以在全面建設(shè)與運(yùn)營方面發(fā)力，但可能由此加入非航業(yè)務(wù)、地面服務(wù)與空港經(jīng)濟(jì)的開發(fā)與運(yùn)營。社會資本的多渠道介入，一方面，可以實(shí)現(xiàn)機(jī)場非航業(yè)務(wù)資源的快速整合，從而實(shí)現(xiàn)地面服務(wù)的鏈條化與成本最優(yōu)化;另一方面，在競爭性領(lǐng)域環(huán)節(jié)價(jià)格放開和同等國民待遇政策的引領(lǐng)下，越來越多的社會資本會加速進(jìn)入到大型機(jī)場的非航業(yè)務(wù)及地面服務(wù)業(yè)務(wù)，從而帶來市場的競爭，促進(jìn)大型機(jī)場非航業(yè)務(wù)與地面服務(wù)業(yè)務(wù)的專業(yè)化、社會化與市場化發(fā)展。

二、社會資本依據(jù)參與的難易程度，以及發(fā)展前景等方面的判斷，對機(jī)場建設(shè)與運(yùn)營全面參與的熱情可能集中在旅客吞吐量約為150萬-600萬之間的機(jī)場，以及具有明顯市場潛在需求的三線城市，和具有明顯市場前景的旅游觀光、體育運(yùn)輸、航空培訓(xùn)與特殊專業(yè)(如引航、勘探)等的通航機(jī)場方面。對于具有市場需求或前景的新機(jī)場建設(shè)(包括通用機(jī)場)，社會資本可能會利用綜合開發(fā)的模式，全面介入機(jī)場的建設(shè)與運(yùn)營。但對于延續(xù)的機(jī)場，社會資本的介入可能會綜合從收益能力，以及發(fā)展?jié)摿Φ慕嵌人伎?。根?jù)民航局科技基金項(xiàng)目2010年的研究，在沒有重大改擴(kuò)建項(xiàng)目發(fā)生的前提下，一個(gè)延續(xù)機(jī)場在吞吐量達(dá)到200萬時(shí)就可能實(shí)現(xiàn)“盈虧平衡”;而根據(jù)羅蘭貝格公司的最新測算(勞務(wù)力成本、材料成本、以及運(yùn)營成本的上升因素)，一個(gè)延續(xù)機(jī)場在綜合業(yè)務(wù)量達(dá)到320萬時(shí)就有機(jī)會實(shí)現(xiàn)“盈虧平衡”。筆者通過對2005-2015機(jī)場旅客吞吐量數(shù)據(jù)的跟蹤與分析也發(fā)現(xiàn)，吞吐量在150-600萬之間的機(jī)場，最有可能實(shí)現(xiàn)“超高速(年均增速15%以上)”增長。

三、機(jī)場咨詢與設(shè)計(jì)服務(wù)可能由此進(jìn)入“百花齊放”時(shí)代，機(jī)場建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)的專業(yè)化與第三方化進(jìn)程加快。目前的機(jī)場咨詢與設(shè)計(jì)，基本呈現(xiàn)“高速運(yùn)轉(zhuǎn)”、“高度壟斷”的特征，一方面是業(yè)務(wù)繁忙，項(xiàng)目進(jìn)程保證難度大;另一方面則是市場供給主體明顯局限于傳統(tǒng)民航體制內(nèi)的專業(yè)公司，市場競爭不足。而社會上，卻并不缺乏具有同行技術(shù)與知識的咨詢公司，一旦市場放開，其熱烈程度可想而知。至于機(jī)場運(yùn)營與維護(hù)，雖然在《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》中明確定義了機(jī)場管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，但由于運(yùn)營與維護(hù)市場化的不足，具有較強(qiáng)專業(yè)能力與運(yùn)營維護(hù)經(jīng)驗(yàn)的外資、以及合資機(jī)場難以完全進(jìn)入市場，從而致使機(jī)場管理機(jī)構(gòu)難以有效通過特許經(jīng)營與特許專營等模式實(shí)施市場化與社會化變革。《意見》的出臺，無疑給了這些外來專業(yè)機(jī)構(gòu)新的機(jī)會，從而也有機(jī)會帶動更多社會資本的進(jìn)入，形成更多具有專業(yè)能力的第三方運(yùn)營與維護(hù)主體，加強(qiáng)機(jī)場運(yùn)營維護(hù)的第三化進(jìn)程。

四、中小航空公司或快遞物流公司可能通過自行選址、建設(shè)與運(yùn)營，快速完成自身的戰(zhàn)略布局與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。尤其是在航空物流與航空快遞發(fā)展方面，先有之前的順豐、圓通的轉(zhuǎn)運(yùn)機(jī)場選擇，后可能會有郵政，以及其它綜合物流快遞服務(wù)商的機(jī)場選擇。甚至是客運(yùn)航空公司，也可能由此形成新的基地或樞紐建設(shè)模式。

當(dāng)然，除了上述可之外，還有一種可能，就是剛剛“冷靜”的空港經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)高潮，又有可能在地方政府的主導(dǎo)下再次暴發(fā)。不管怎樣，上述思考，只是一家之言。寫出來，也是希望得到大家的共同思考與交流，期望更多專家與同行的批評與指正。（航家作者：鄒建軍）