一、飛行服務(wù)保障體系建設(shè)是促進民航高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措

（一）飛行服務(wù)體系建設(shè)是促進通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保證運輸航空和通用航空“兩翼齊飛”的必要條件。國家高度重視通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，把發(fā)展通航作為推動國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點的重要手段，近年來更是密集出臺文件支持通航發(fā)展，今年9月黨中央國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于完善促進消費體制機制進一步激發(fā)居民消費潛力的若干意見》中明確提出“支持通用航空等消費大眾化發(fā)展”。民航局堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，通過通航試點，以點帶面推動全局工作，特別是大刀闊斧推動“放管服”改革，著力在改善內(nèi)外部政策環(huán)境上下功夫。飛行服務(wù)保障體系建設(shè)就是通航“放管服”工作的一項重要內(nèi)容，是通過提升服務(wù)能力來促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。經(jīng)過多年的發(fā)展，中國民航已經(jīng)建立了一套制度健全、體系完整、保障有力的運輸航空空管保障體系。近年來，我國低空飛行服務(wù)保障能力建設(shè)正在逐步開展，但與運輸航空相比，總體上有些相對滯后，服務(wù)保障能力特別是適應(yīng)更廣泛通航發(fā)展的能力嚴(yán)重不足，難以為發(fā)展提供有效支撐，因此亟需加快體系建設(shè)和能力建設(shè)。

（二） 飛行服務(wù)體系是促進低空空域開放的條件。由于我國空域結(jié)構(gòu)復(fù)雜，一個飛行活動可能涉及多個空域、多個軍民航管制單位，飛行計劃審批往往需要跨地區(qū)、跨部門申報，流程繁瑣、周期長，直接影響了飛行組織與實施。飛行服務(wù)站的設(shè)立，建立和理順了通航用戶和軍民航管制單位間的溝通渠道，明確了一個地區(qū)范圍內(nèi)不同空域的申請條件和渠道，并通過服務(wù)站向社會公布。通航用戶通過飛行服務(wù)站即可提交相關(guān)材料，這種一站式服務(wù)的模式極大簡化通航用戶飛行飛行計劃審批程序和時間，提高了運行效率。同時飛行服務(wù)站對于及時了解、匯總通航用戶的空域需求具有重要的作用，軍民航空域管理部門通過服務(wù)站可以有效建立起空域需求的收集反饋渠道，從而分區(qū)域的推動低空空域的劃設(shè)和使用，使低空空域劃設(shè)更加符合通航發(fā)展需求，也為深入推進低空空域管理改革創(chuàng)造條件。

（三）體系建設(shè)是完善和提升民航自身服務(wù)能力的一項重要舉措。與運輸航空相比通用航空飛行具有機動靈活、快速高效等特點，從內(nèi)容上看，包括了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)飛行也包括了公務(wù)飛行、電力巡線、航拍、飛行培訓(xùn)等諸多形式。低空飛行服務(wù)保障體系的構(gòu)建必須要適應(yīng)通用航空多元化、多樣化的發(fā)展需求，根據(jù)不同類型通航活動的特點和需要，提供差異化服務(wù)，服務(wù)范圍更廣泛、服務(wù)內(nèi)容更精細。不能僅僅依靠現(xiàn)有的專業(yè)化系統(tǒng)和資料來公布，而要通過大眾普遍接受的網(wǎng)絡(luò)化、信息化、多樣化的途徑來實現(xiàn)信息的高效的發(fā)布和交換；這一切都對低空飛行服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量提出了更高的要求?？梢哉f低空飛行服務(wù)保障體系的構(gòu)建將會把民航的服務(wù)能力和水平提升到一個更高的層次。

二、我國飛行服務(wù)體系建設(shè)具備了良好的條件

（一）飛行服務(wù)保障體系建設(shè)是循序漸進的過程，服務(wù)產(chǎn)品和能力的提升需要有步驟的開展工作。我國構(gòu)建的低空飛行服務(wù)保障體系與國外模式有所不同。美國等航空發(fā)達國家基本上都是從通航起步發(fā)展而來，有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。航圖產(chǎn)品、氣象情報、空域管理都有成熟的體系。飛行服務(wù)站的核心是產(chǎn)品的發(fā)布和信息服務(wù)?，F(xiàn)階段美國的低空飛行服務(wù)保障體系已經(jīng)實現(xiàn)了扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，實體服務(wù)站已經(jīng)越來越少。這種模式的形成與美國空域完全放開、通用航空充分發(fā)展、低空飛行服務(wù)信息極大豐富分不開的。我們國家建立低空飛行服務(wù)體系是一個從無到有、逐步建立的過程，要在比較短的時間完成通航發(fā)達國家多年的積累，體系的建設(shè)更是需要加大基礎(chǔ)性投入，需要充分發(fā)揮現(xiàn)有的空管系統(tǒng)、通用機場的作用，實現(xiàn)和完成各類信息的收集、交換、制作和發(fā)布?！斗桨浮穼⑽覈涂诊w行服務(wù)保障體系設(shè)計為三級也是基于這一方面的考慮。飛行服務(wù)站作為體系中的第三級是飛行服務(wù)信息的主要來源，需要通過飛行服務(wù)站實現(xiàn)信息的收集和自下而上的傳遞。區(qū)域信息處理系統(tǒng)作為體系的第二級承擔(dān)了產(chǎn)品制作和上下聯(lián)通的重要職責(zé)。國家信息管理系統(tǒng)作為頂層，承擔(dān)了產(chǎn)品的審核、制作、發(fā)布的重要職責(zé)。在現(xiàn)行條件下，三個層次缺一不可，既能發(fā)揮現(xiàn)有系統(tǒng)的作用，又體現(xiàn)了便捷靈活的特點。基礎(chǔ)確立后，社會力量可以根據(jù)基礎(chǔ)性服務(wù)產(chǎn)品和信息制作個性化產(chǎn)品，提供個性化服務(wù)。

（二）我國低空飛行服務(wù)體系建設(shè)具有一定的基礎(chǔ)。圍繞低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)，民航各相關(guān)單位已經(jīng)組織開展了大量的前期工作，開始著手有意識、有目的的進行了規(guī)劃和布局，從規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)試點、系統(tǒng)建設(shè)、產(chǎn)品制作、監(jiān)視體系等方面全方位開展工作，為體系建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)方面，空管辦研究制定了《通用航空飛行服務(wù)站系統(tǒng)建設(shè)和管理指導(dǎo)意見（試行）》對飛行服務(wù)站的基本功能、系統(tǒng)配置和服務(wù)提供就提出相應(yīng)的管理要求，并組織民航相關(guān)院校組織開展了對飛行服務(wù)站專業(yè)人員的培訓(xùn)，為低空飛行服務(wù)體系建設(shè)創(chuàng)造了法規(guī)和人員條件。在服務(wù)試點方面，前期國家空管委、國家發(fā)改委相繼組織開展了低空空域管理改革和通航發(fā)展的試點，民航也在湖北、黑龍江等地組織開展了區(qū)域低空飛行服務(wù)保障的試點，并取得良好效果。在此期間，中南、東北等地區(qū)都制定下發(fā)了本地區(qū)飛行服務(wù)站建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定，積累了試點經(jīng)驗；在系統(tǒng)建設(shè)方面，空管局系統(tǒng)謀劃，組織開展了地區(qū)空管局飛行服務(wù)中心建設(shè)和ADS-B布點等低空監(jiān)視能力建設(shè)，為低空飛行服務(wù)體系建設(shè)創(chuàng)造了硬件條件；在產(chǎn)品制作方面，空管辦空管局開展了低空情報體系建設(shè)，制定出臺了目視航圖的制作標(biāo)準(zhǔn)、開展了通用機場情報資料的收集、開展了通航情報產(chǎn)品和目視航圖的制作，為低空飛行服務(wù)體系建設(shè)創(chuàng)造了軟件條件；在監(jiān)視體系方面，空管辦制定下發(fā)了《民用航空低空空域監(jiān)視技術(shù)應(yīng)用指導(dǎo)意見（試行）》，提早布局，構(gòu)建以北斗定位信息為核心，兼容各種監(jiān)視技術(shù)的低空空域監(jiān)視技術(shù)服務(wù)保障體系，為低空飛行服務(wù)體系建設(shè)創(chuàng)造了政策支持環(huán)境。試點地區(qū)也完成了地面和機載設(shè)備的驗證，這些都為我們建立完善低空飛行服務(wù)保障體系，提升低空服務(wù)能力奠定了重要基礎(chǔ)。

三、低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)需要協(xié)同推進

（一）首先要加強民航系統(tǒng)與地方政府的協(xié)同。低空主要服務(wù)于社會公眾、服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，社會屬性強。目前通用航空的建設(shè)管理都是以省為單位來開展各項工作的。低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)必須考慮通航管理的特點，保持服務(wù)保障體系的規(guī)劃與服務(wù)對象的管理統(tǒng)一。要充分發(fā)揮地方政府在低空飛行服務(wù)保障體系中的作用。地方政府主要負責(zé)規(guī)劃和建設(shè)，民航部門主要負責(zé)運行規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，負責(zé)技術(shù)支持和行業(yè)監(jiān)管。《方案》將飛行服務(wù)站規(guī)劃的職責(zé)賦予地方政府，明確地方政府職能部門根據(jù)本行政區(qū)低空空域分類情況、通用機場布局規(guī)劃以及通用航空發(fā)展實際，制定本行政區(qū)飛行服務(wù)站布局規(guī)劃，能夠使飛行服務(wù)站的布局更具合理、科學(xué)，從而更加適應(yīng)地區(qū)通航發(fā)展的需求。

（二）其次要加強軍民協(xié)同。低空飛行服務(wù)體系建設(shè)與國家的空域管理和空防安全是密不可分的。這也是《方案》制定過程中的焦點和難點。低空飛行服務(wù)保障體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮國家重點防衛(wèi)目標(biāo)、軍事航空發(fā)展、運輸航空發(fā)展、通用航空發(fā)展以及社會公眾空域使用需求。要做到既能保證運輸航空和空防安全，又要促進通航發(fā)展。在低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)問題上，需要加強軍民協(xié)同，軍隊、民航和地方要“想在一起、干在一起”，要共同協(xié)調(diào)空域的劃設(shè)和使用，研究空域的保障，充分反映和維護各方的利益。四川省的低空空域綜合管理改革為軍民協(xié)同樹立了一個典范。試點在民航、四川省政府和軍地各方的共同努力下，取得顯著進展。成立了四川省低空空域協(xié)同管理委員會辦公室，建立了工作制度，擬制了低空航線方案，同時建立了協(xié)同中心并運行。四川低空空域管理改革綜合試點，解決低空空域管理改革最后一公里問題，探索了低空空域管理和低空通用航空飛行服務(wù)保障的新模式，值得深入總結(jié)、借鑒和推廣。

（三）再次要加強民航空管系統(tǒng)與飛行服務(wù)站的協(xié)同運行。低空飛行服務(wù)保障體系定位為國家公共服務(wù)。國家信息管理系統(tǒng)、區(qū)域信息處理系統(tǒng)是信息飛行服務(wù)體系的大腦和中樞，承擔(dān)著信息匯集處理和服務(wù)產(chǎn)品制作提供的功能，這兩級系統(tǒng)的設(shè)立和運行直接關(guān)系到未來產(chǎn)品的公信力和運行安全。因此要充分發(fā)揮現(xiàn)有空管服務(wù)體系的作用。目前的空管系統(tǒng)在服務(wù)產(chǎn)品、人員隊伍、系統(tǒng)建設(shè)方面都有豐富經(jīng)驗，在體系建設(shè)中主要承擔(dān)一二級中心建設(shè)和通航副產(chǎn)品的制作開發(fā)。空管系統(tǒng)一定要要發(fā)揮好服務(wù)體系建設(shè)中的提供基礎(chǔ)服務(wù)和骨干的作用。飛行服務(wù)站是整個民航空管運行系統(tǒng)的一個重要組成部分，建設(shè)完成后要逐步納入整個空管的運行保障體系。服務(wù)站直接服務(wù)通航用戶，是整個體系中的窗口，要提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時也是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源，要處理飛行計劃，完成計劃交換等工作。只有空管系統(tǒng)、服務(wù)站雙方密切配合，低空飛行服務(wù)保障體系才能有效的運轉(zhuǎn)起來。

（四）最后要做好基礎(chǔ)服務(wù)與個性服務(wù)協(xié)同。低空飛行服務(wù)保障體系提供的服務(wù)要根據(jù)服務(wù)性質(zhì)進行區(qū)分。首先應(yīng)當(dāng)做好基礎(chǔ)服務(wù)的提供，在提供基礎(chǔ)服務(wù)的同時，可以提供個性服務(wù)。一方面要求確保提供基礎(chǔ)服務(wù)，國家信息管理系統(tǒng)、區(qū)域信息處理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)及時、向飛行服務(wù)站提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息。服務(wù)站要向通航用戶提供協(xié)助救援、飛行情報服務(wù)、計劃協(xié)助申報、統(tǒng)一發(fā)布的情報服務(wù)和氣象服務(wù)等基礎(chǔ)服務(wù)。另外一方面我們鼓勵提供個性化的服務(wù)。一二級系統(tǒng)可以根據(jù)不同用戶需要提供個性化服務(wù)，制作個性化產(chǎn)品。飛行服務(wù)站也可以根據(jù)通航用戶需求提供地空數(shù)據(jù)服務(wù)、飛行動態(tài)監(jiān)控、定制的情報服務(wù)和氣象服務(wù)等個性化服務(wù)。鼓勵各方參與飛行服務(wù)體系和能力建設(shè)，鼓勵行業(yè)內(nèi)和行業(yè)外單位和各種社會力量充實低空服務(wù)產(chǎn)品。

四、發(fā)展要求

（一）盡快規(guī)劃服務(wù)保障體系建設(shè)。各地區(qū)、各單位要高度重視，認真籌劃，把開展低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)當(dāng)作一項重要工作。民航局空管局、各地區(qū)管理局將成立低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌工作安排，推動工作落實。各地區(qū)、各單位需站在整個民航發(fā)展的高度，站在促進通用航空事業(yè)發(fā)展的角度，以高度的責(zé)任感和使命感，投入到體系建設(shè)工作當(dāng)中去。要按照《方案》的整體要求，研究確定本地區(qū)實施推進計劃，在最短的時間建立起功能層次清晰、體系布局合理、資源數(shù)據(jù)共享的低空飛行服務(wù)保障體系。各地區(qū)要盡快配合地方政府做好轄區(qū)內(nèi)各省飛行服務(wù)站規(guī)劃，圍繞規(guī)劃，借鑒前期經(jīng)驗，加強與相關(guān)部門的聯(lián)系，建立軍地工作的機制。

（二）密切配合，實現(xiàn)三級體系的對接。首先，要實現(xiàn)管理對接。各地區(qū)管理局需按照低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體要求，在配合地方政府做好轄區(qū)內(nèi)相關(guān)省市服務(wù)站布局規(guī)劃的同時，明確管理局內(nèi)飛行服務(wù)保障體系管理工作機制，制定完善本地區(qū)飛行服務(wù)站管理的相關(guān)規(guī)定和要求，按照職責(zé)做好服務(wù)站設(shè)立的備案審查、運行前符合性檢查等工作，加強日常監(jiān)管，將服務(wù)站納入空管行業(yè)管理體系。其次，要實現(xiàn)技術(shù)對接。目前空管辦正在對現(xiàn)有的飛行服務(wù)站情況進行摸底，到目前中南地區(qū)已有三家飛行服務(wù)站納入了民航的運行和行業(yè)管理體系，黑龍江、湖北等地區(qū)的服務(wù)站也已經(jīng)建設(shè)完成。這些已有的和試點地區(qū)的服務(wù)站要實現(xiàn)與地區(qū)中心的互聯(lián)。空管局要加快地區(qū)中心建設(shè)，盡快投入運行，并按照“成熟一家，推進一家”的形式逐步實現(xiàn)地區(qū)中心與服務(wù)站的全面對接，并盡快啟動國家中心建設(shè)。最后，要做好運行對接。各地區(qū)空管局要積極轄區(qū)內(nèi)飛行服務(wù)站的建設(shè)，做好信息引接，提供技術(shù)支持。地方政府需積極協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)軍航管理單位，使飛行服務(wù)站實現(xiàn)與軍航單位的對接，理順空域使用、飛行計劃、飛行動態(tài)管理流程。

（三）抓好基礎(chǔ)性工作，提供服務(wù)產(chǎn)品。空管局要不斷加強低空飛行服務(wù)保障能力建設(shè)，建立低空航空情報服務(wù)體系，提升航空情報系統(tǒng)對低空飛行活動的服務(wù)和保障能力。盡快完成通用航空情報原始資料收集工作，編輯發(fā)布目視航圖、通用機場情報資料匯編等通航航空情報服務(wù)產(chǎn)品。特別是要積極支持海南、四川、山西、陜西、江西、湖北、黑龍江等正在試點地區(qū)的航圖制作和資料發(fā)布工作。加強低空氣象觀測信息的共享與服務(wù)，加強通用機場氣象信息的收集和交換，不斷提升低空航空氣象服務(wù)能力。空管局將會同相關(guān)技術(shù)支持單位加快推動以北斗數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的低空監(jiān)視信息平臺建設(shè)，實現(xiàn)對通用航空器低空飛行的實時監(jiān)視。監(jiān)控中心將會同相關(guān)技術(shù)支持單位，深入挖掘低空監(jiān)視數(shù)據(jù)在通航領(lǐng)域的多種應(yīng)用，不斷拓展低空監(jiān)視能力，為低空空域管理與服務(wù)、國家安全監(jiān)控體系和通用航空運行提供數(shù)據(jù)支持。

（四）進一步規(guī)范管理運行。空管辦需盡快研究完善通航低空飛行服務(wù)保障相關(guān)規(guī)章規(guī)范性文件，制定低空飛行服務(wù)保障系統(tǒng)評估管理規(guī)定，協(xié)調(diào)有關(guān)部門逐步簡化低空通航飛行管理及保障的要求。組織起草低空飛行服務(wù)系統(tǒng)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確低空飛行服務(wù)系統(tǒng)技術(shù)要求和配置要求。制定低空飛行服務(wù)數(shù)據(jù)模型和交換模型，統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口和傳輸標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)交換的內(nèi)容和格式，確保飛行服務(wù)保障體系各運行單位間信息能有效的相互傳遞。

（五）要充分發(fā)揮社會力量和市場作用。各地區(qū)各單位在項目建設(shè)、產(chǎn)品開發(fā)過程中，鼓勵和吸收社會力量參與，要通過市場手段推進各項工作進展。防止阻礙市場參與建設(shè)，或者消極不作為拖延發(fā)展進程的現(xiàn)象。要集各方力量全方位推動低空飛行服務(wù)體系建設(shè)。

（來源：微信公眾號 飛行邦）