通用航空機場是通用航空發(fā)展的重要基礎設施,對通用航空起到促進作用。但是中國通用航空機場發(fā)展不僅總量少、密度低、功能單一、布局不合理,而且發(fā)展速度慢,難以滿足中國通用航空發(fā)展的需求,因此如何建立起遍布全國各地的通用航空機場網絡成為目前中國通用航空發(fā)展最為關鍵的問題之一。
一、通用航空機場發(fā)展滯后原因
眾所周知,美國是世界通用航空發(fā)展的大國,在通用航空機場方面已經建立了完善的機場法規(guī)和政策系統(tǒng)。因此研究中美通用航空機場在法規(guī)政策上面的區(qū)別,找到中國通用航空機場發(fā)展滯后的法規(guī)政策原因,將會為促進中國通用航空機場可持續(xù)發(fā)展提供指導。
(一)通用航空機場規(guī)劃不完善
中國目前缺乏系統(tǒng)性的通用航空機場發(fā)展規(guī)劃,雖然已經有部分省市如重慶市、江蘇省等出臺了關于通用航空機場發(fā)展的規(guī)劃,但國家層面仍然缺乏系統(tǒng)性的通用航空機場發(fā)展規(guī)劃。作為通用航空發(fā)展的大國,美國擁有含通用航空機場在內的系統(tǒng)的機場規(guī)劃,這些規(guī)劃貫穿于聯(lián)邦、地區(qū)、州及地方政府層面,其中在國家層面NPIAS(National Plan of Integrated Airport System)確定了對國家航空運輸起重要作用的機場,并預計其基礎設施發(fā)展需要。
(二)行政審批流程繁瑣
至2010年11月國務院和中央軍委發(fā)布了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》后,民航局及下屬的管理局加大了對通用航空機場建設的支持力度。特別是2013年,民航局及下屬管理局相繼出臺了關于通用航空機場規(guī)劃和建設的管理規(guī)定。無疑,規(guī)定的出臺將會促進各管理局下的通用航空機場發(fā)展,但是通用航空機場行政審批管理仍然沒有實現(xiàn)實質性突破,仍處于“多部門、多環(huán)節(jié)、長時間”現(xiàn)狀之下。反觀美國機場的行政審批,其特征主要體現(xiàn)在兩大方面:高效率、部門少,例如加州通用航空機場的規(guī)劃和審批程序僅需經過兩個部門:地方交通運輸部(或地方民航局)和聯(lián)邦航空局,從申請人提出申請到最終獲得批準一般需要30天左右,效率非常高。
(三)通用航空機場設計和施工標準欠缺
中國缺乏通用航空機場設計和施工體系標準,目前有很多的設計和施工標準參照民航運輸機場的標準。中國采用國家標準(GB)和民航標準(MH)對機場設計和施工進行指導,通用航空機場的設計主要遵照《通用航空機場設備設施》,該標準將通用航空機場分為不同類型并提出了相關要求,民航局目前的《民用直升機飛行場地技術標準》沒有根據航空器的用途做出飛行場地技術標準區(qū)分。而美國在通用設計施工方面形成了完整的體系,美國聯(lián)邦航空局通過頒發(fā)150個咨詢通告,建立了龐大的機場工程、設計和施工標準,其中咨詢通告AC150/5300-13提供了機場的一般設計標準和建議,咨詢通告AC150/5390-2提供了直升機場(停機坪)的設計標準。
(四)通用航空機場運營管理體系不完善
中國目前通用航空運營管理體系多參照運輸機場的管理,這主要表現(xiàn)在通用航空機場運行體系、專業(yè)人員管理體系、安全管理體系、設備配置體系等四大方面。專門為通用航空機場制定的運營管理法規(guī)和政策較少,僅有的幾項關于通用機場運營管理的條例其適用性和要求也難以滿足通用航空機場發(fā)展的要求,如1999年頒布的《通用航空機場設備設施》,內容多是參照運輸機場,適用性較差。與中國通用機場運營管理相反,美國則建立較為完備的通用航空機場運營與管理政策體系:根據139部的規(guī)定,美國聯(lián)邦航空局僅要求為航空公司提供服務的機場申請機場運營合格證,通用航空機場和直升機場不受139部的監(jiān)管,但當其接受聯(lián)邦政府的資金資助時,需履行某些契約約束;有些機場雖然不受139部監(jiān)管,但是這些機場仍需遵守所在州政府的運營許可規(guī)定。
(五)通用航空機場經營收入政策不完善
中國通用航空機場收入來源較為單一,特別是在目前通用航空市場發(fā)展不成熟的階段,通用航空機場經營較為困難,究其原因除了市場條件不成熟之外,未建立起完善的“政府補貼、債務融資和運營收入”體系是其主要原因。
中國雖然建立了民用機場建設的國家基金,但該基金的資助范圍并不包含通用航空機場。而在美國,通用航空機場建立起了“政府補貼、債務融資和運營收入”資金來源體系。政府補貼方面,美國建立了自上而下的通用航空機場補貼體系,聯(lián)邦政府制定了“機場改善項目計劃”,專門為公用機場下的通用航空機場提供聯(lián)邦機場改善項目資金,各州政府對于通用航空機場也制定了相應的援助計劃,如加利福尼亞州交通運輸部為通用航空機場的建設和發(fā)展提供援助項目和貸款計劃;在債務融資方面,美國各市、縣、州或機場管理組織還發(fā)放各種免稅債券,以支持機場發(fā)展;在運營收入方面,美國通用航空機場通過擴展其收入來源,以獲取運作和發(fā)展所需的資金,波特蘭空港是一個典型案例,其制定了控制運營成本和資本成本、大力依托非機場附近地區(qū)的土地開發(fā)、物業(yè)租賃、開發(fā)新收入來源四部分的方案,以打造一個在財務上自給自足的通用航空機場。
二、通用航空機場發(fā)展突破之路
法規(guī)政策體系不完善是束縛中國通用航空機場發(fā)展最為重要的因素之一。雖然國家、地方政府意識到了通用航空機場的重要性,并出臺了相應的政策措施,特別是2012年7月國務院頒布《國務院關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見(國發(fā)〔2012〕24號)》,并明確提出要加強立法完善民用機場布局規(guī)劃規(guī)劃,推進通用航空基礎設施建設,同時研究設立主體多元化的民航股權投資(基金)企業(yè),鼓勵銀行業(yè)金融機構對機場及配套設施建設提供優(yōu)惠的信貸支持兩大措施,但與快速推進通用航空機場的要求相比,仍有大量工作要做,特別是以下四方面的工作。
(一)完善通用航空機場標準體系建設
一是完善通用航空機場設計和施工標準體系建設。根據不同領域(臨時起降點、直升機場、飛行俱樂部等)和不同用途來制定通用航空機場的不同設計和施工要求。
二是完善通用航空機場運營管理體系建設。依據不同種類機場的要求,制定通用航空不同種類機場的運行管理要求、專業(yè)人員要求、專業(yè)設備要求、安全管理要求等。
(二)建立系統(tǒng)化和網絡化的通用航空機場規(guī)劃
一是國家民航局根據民航發(fā)展要求,制定全國性的通用航空機場發(fā)展規(guī)劃,并將通用航空機場發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃和發(fā)展活動整合到國家機場系統(tǒng)規(guī)劃的過程中。
二是積極鼓勵地方政府編制所屬地區(qū)的通用航空機場發(fā)展規(guī)劃,并依據各地區(qū)經濟發(fā)展情況、通用航空市場情況和空域情況,制定不同功能和屬性的通用航空機場發(fā)展規(guī)劃。
(三)進一步理清相關利益主體的關系,簡化行政審批制度
一是進一步理清地方政府、民航局、空軍等之間的關系,適時將行政審批權力集合到專一部門,同時內部要進一步優(yōu)化行政審批流程,簡化行政制度。
二是統(tǒng)一全國民航管理局通用航空機場建設管理辦法,制定全國統(tǒng)一標準,避免標準不統(tǒng)一,標準不適用的問題。
(四)建立完善的通用航空融資體系和運營體系建設
一是依據不同地區(qū)、不同規(guī)模和不同業(yè)務,建立健全國家、地方政府通用航空機場建設和運營補貼體系。
二是鼓勵各大金融機構參與到通用航空機場建設和運營管理中,建立起體系完善、結構合理的通用航空機場專用基金。
三是在充分考慮到通用航空機場各利益主體的前提下,依據中國通用航空市場發(fā)展條件,制定通用航空機場使用費。
(本文僅代表作者觀點,中國民用航空網保持中立。)