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本文系中國民用航空網(wǎng)年終盤點“航跡2014：年度十大法治事件”中民航法專家刁偉民教授的點評部分：
2014年的中國，法治成為年度關鍵詞。“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威。”黨的十八屆四中全會對法治建設的濃墨重彩，為中國的法治春天奏響序曲。“我們要把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，維護社會公平正義，實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化。”習近平總書記在紀念憲法實施三十周年時的講話為法治春天的來臨吹起號角。
對于一個國家，法治就是框架、是軌道，決定其運行的方式;對于一個行業(yè)，法治就是手段、是規(guī)范，決定其運營的效能。中國實現(xiàn)民航強國夢的關鍵是依法治航。歲末寒冬，抽絲剝繭，我們在錯綜復雜的往事中，找出那些不該被淡忘的腳本。中國民用航空網(wǎng)推出2014年度十大民航法治事件及評述，助力推進依法治航，助力提升法制信仰。春色宜人，春暖人心! 民航法治的春天漸行漸近!
《國際民用航空公約》簽署70周年
2014年12月7日是《國際民用航空公約》，亦稱《芝加哥公約》簽署70年。作為國際民用航空活動的綱領性文件以及國際民航組織的憲法，《國際民用航空公約》確立了國家領空主權原則，規(guī)定了航空器國籍、航空運輸管理、空中航行規(guī)則、事故調(diào)查和搜尋救援等航空活動的重要制度，明確了國際民用航空組織的宗旨、性質(zhì)和機構?！秶H民用航空公約》及其確立的原則，已經(jīng)得到國際社會的普遍接受，是國際接受度最高的國際公約之一，目前，批準或加入該公約的國家已達到192個。(詳情)
點評：2014年適逢人類首次商業(yè)飛行一百年，航空運輸已成為全球社會至關重要的一部分，為世界經(jīng)濟一體化與各國人民的交流融合架起了一座空中橋梁，成為有史以來最安全和最有效的大眾交通方式，而這一切離不開《國際民用航空公約》的保駕護航。《國際民用航空公約》是國際民用航空新秩序和國際航空法的基石。以公約及其法律原則為基礎，形成了包括19個附件在內(nèi)的國際民用航空法律標準和措施體系，在制度上保障了國際民用航空活動的有序開展。作為國際民用航空活動的綱領性文件，公約及其確立的原則，已得到國際社會的普遍接受，其諸多前瞻性的條款后來為各國的國內(nèi)航空立法所引用。目前，批準或加入該公約的國家已達到192個, 是國際接受度最高的國際公約之一。
《國際民用航空公約》是具有劃時代意義的航空運輸憲章。雖然公約欠缺對國際航空市場秩序規(guī)范管理的統(tǒng)一化機制和對危機事件的預防與緊急磋商程序，但瑕不掩瑜，當我們今天面對航空業(yè)取得的成就和繁榮時，我們不應忘記公約創(chuàng)立者們和他們敢于夢想創(chuàng)建一個與眾不同的世界的勇氣。遙想當年，仰望星空，我們仿佛聽見了起草者對全球民航業(yè)未來發(fā)展的共同信念的回響：“In order that international civil aviation may be developed in a safe and orderly manner and that international air transport services may be established on the basis of equality of opportunity and operated soundly economically.”
機鬧頻發(fā)，民航局擬將”任性”乘客將納入信用不良記錄
2014年6月2日，澳門至上海虹橋的FM818航班上，乘客王某未按規(guī)定關閉手機。乘務員上前勸阻時，王某非但不聽，還對乘務員惡語相向。乘客劉先生先后兩次予以勸說，但王某及其同行人李某充耳不聞。飛機起飛約30分鐘后，王某又借口乘務員服務態(tài)度不佳予以責怪。此時，劉先生再次挺身而出，這一舉動激怒了王某和李某，兩人對劉先生拳打腳踢，造成其頸部和手部多處擦傷，項鏈也被扯斷。根據(jù)《治安管理處罰法》對在行駛中的航空器上使用可能影響導航系統(tǒng)正常功能的器具，并毆打他人的違法嫌疑人王某，處以行政拘留12天并處罰款200元，對毆打他人的嫌疑人李某處行政拘留10天并處罰款500元。(詳情)
8 月4 日晚上，從重慶飛往合肥的西部航空航班起飛前，遭遇兩名乘客”全武行”，導致飛機延誤幾十分鐘，兩人被民警帶走。江北機場公安局核實得知，打架的兩個小伙都是重慶人，因為換座位發(fā)生糾紛，到派出所后進行調(diào)解，達成諒解后兩人改簽離開。(詳情)
10月28日，河北航空重慶到溫州的航班，在起飛前，乘務員兩次提醒頭等艙旅客鄭某關閉手機，但乘務員走后又開機，安全員制止。起飛后兩分鐘爬升關鍵階段開機，安全員再次出面制止，該旅客隨后對安全員多次進行辱罵及推搡，并威脅要讓父親報復安全員。飛機抵達龍灣國際機場后鄭某被帶至候機樓派出所作進一步調(diào)查。經(jīng)確認，鄭某的父親是福鼎市副市長鄭敬國。對方29日接受記者采訪時稱，自己沒把小孩教好，支持依法處理，并向公眾致歉。(詳情)
12月11日，亞洲航空曼谷-南京FD9101航班上，兩名中國籍游客與泰籍空姐發(fā)生沖突。女乘客拿泡好的方便面直接潑向空姐。針對該嚴重不文明行為，國家旅游局13日著手調(diào)查核實工作，表示將依法懲處不文明行為，把相關游客行為納入個人信用不良記錄。民航局局長李家祥25日表示，民航局正在研究對航班上不文明”任性”乘客的懲處措施，考慮將這些乘客納入信用不良記錄，其日后乘機將受到影響。(詳情)
12月17日上午9點，由重慶起飛前往香港的國航CA433航班上兩名乘客發(fā)生了爭執(zhí)，原因是前排乘客嫌后排小孩太吵，而后排乘客即責怪前排座椅影響了他們，協(xié)商不成便動手打了起來，飛機也差點因此而返航。后乘客在警方協(xié)助下，同意自行處理事件，機場運作不受影響。(詳情)
點評：就”機鬧”事件造成的惡劣影響來看，國家旅游局的從快處理，應該說是一種難得的重視。盡管涉事游客的說法與網(wǎng)絡爆料尚有出入，有人對”游客犯事，旅行社受罰”的結果也存有異議，但通過規(guī)范旅客出行制度和健全旅客信用記錄, 這種高規(guī)格的處理，完全可以實現(xiàn)法制化與常態(tài)化。
“機鬧”或”空怒族”是戲說,航空法專業(yè)術語應是”不軌旅客”。不軌旅客是指那些不遵守機上行為規(guī)則或不聽從機組人員指揮，擾亂機上正常秩序、危害公共安全的違法旅客。英文里用unruly/disruptive passengers來表達這一詞語的含義。近年來,不軌旅客已成為危害航空安全的重要因素,其行為表現(xiàn)為諸多形式，如吸煙、酬酒、騷擾空中乘務員、武力襲擊或其他旅客、乘客間的打架、性騷擾和攻擊、未經(jīng)許可使用電子設備、毀壞機上的安全設備等。
“不軌旅客”并非是中國獨有，而是國際通病。2013年5月國際民航組織法律委員會第35屆會議資料披露，在近5年內(nèi)，平均每1200次飛行中即發(fā)生1起此類事件。2014年4月4日，國際民航組織通過了《關于修訂<關于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約>的議定書》，將應受懲處的航空器內(nèi)犯罪或非法行為的范圍，擴大至”不循規(guī)”和”擾亂性”行為，賦予航空器降落地所在國和經(jīng)營人所在國對機上犯下的罪行及行為行使司法管轄的權利，給機上安保人員提供了法律保障。值得關注的是，新增的關于”不循規(guī)和擾亂性”旅客的規(guī)定，特別強調(diào)了對兩類行為的懲處：一是對機組成員的攻擊行為，二是拒絕遵守航空器機長發(fā)出的或以機長名義發(fā)出的合法指令的行為。從立法旨意上看，《議定書》鼓勵各締約國對有關罪行或行為采取適當?shù)男淌禄蛘咝姓胧?而這有賴于國際航空保安公約在各國的適用和國內(nèi)法的完善。2002年6月,國際民用航空組織向各締約國發(fā)出了288號通告,要求各國制定與國際協(xié)調(diào)的國內(nèi)立法和締結雙邊協(xié)定，以便按照國際民航組織文件《關于不軌/有破壞性行為的旅客法律方面的指導材料》中的要求，對不軌旅客進行逮捕和起訴。
大鬧天空何時休? 防范治理”機鬧”不僅需要旅客自覺提高文明素質(zhì)和公共安全意識,更需要納入法制軌道。此外，對于國際上通行的航空旅客黑名單制度，在我國只有個別航空公司在運用, 對于缺乏相應的法律規(guī)范，須進行針對性補缺。航空旅客黑名單制度呼之欲出。
通航機場核準權力下放/全國低空空域管理改革工作會議召開
2014年10月8日，李克強總理主持召開的國務院常務會議做出決定：向地方政府下放通用機場等23類項目核準權限。這意味著建設通用機場，只需要地方許可，這使得各地通用機場規(guī)劃可能會進一步加碼。國務院常務會議決定通用機場審批權下發(fā)放到地方，這使得地方加快規(guī)劃，建設更多機場的可能性極大。(詳情)
11月21日，全國低空空域管理改革工作會議在北京召開。本次會議集中審議了《低空空域使用管理規(guī)定》 《無人駕駛航空器飛行管理規(guī)定》 《通航空管信息服務站系統(tǒng)建設和管理規(guī)定》 《目視飛行航空地圖管理規(guī)定》四個管理辦法，歸納總結了20條重要建議，國家空管委將逐條修訂后，提交國務院審定發(fā)布，為逐步推開低空空域改革和促進通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供政策支持。(詳情)
點評：千呼萬喚的低空空域管理改革試點工作目前正在有序加快推進，低空空域分類標準、低空空域準入標準、低空空域運行管理規(guī)范等低空管理法規(guī)標準也在抓緊制定中，有望明年在全國推開。這些舉措將提高空域資源利用率，分類劃設空域，簡化審批程序，加強運行管理。
另外目前制約我國通用航空發(fā)展的因素之一是通用機場的建設滿足不了通航發(fā)展的需要。國務院決定向地方政府全部或部分下放通用機場建設權核準權限,意味著建設通用機場只需要地方許可。通用機場建設門檻的降低將給各地低空空域的開放帶來更多契機，將支持個人飛行、商務飛行、農(nóng)業(yè)、海洋開發(fā)等。
盡管我國的社會主義法律體系已基本形成，但航空領域仍然存在支架性法律的缺失。由于缺乏能夠統(tǒng)一調(diào)整國家航空(包括軍事、海關、警察等國家航空器飛行)和民用航空的支架性立法，許多航空領域問題的解決往往依賴于部門協(xié)調(diào)和領導批示，諸多深層次矛盾無法根本解決，制約了通用航空業(yè)的發(fā)展, 因此制度破冰迫在眉睫。經(jīng)過前幾年的整裝蓄勢，未來一段時間內(nèi)將迎來通用航空產(chǎn)業(yè)相關政策和法規(guī)規(guī)章的密集爆發(fā)期。”乘風破浪正當時，直掛云帆濟滄海。”長期受到政策與規(guī)范瓶頸制約的通航產(chǎn)業(yè)”久旱將逢甘雨”，通航春天的腳步越來越近。
上海長寧區(qū)檢察院發(fā)布首份航空檢察白皮書
2014年11月，上海市長寧區(qū)檢察院發(fā)布首份《上海航空檢察白皮書》，就8年來受理的航空領域案件進行梳理總結，同時公布這一領域犯罪出現(xiàn)的新特點、新情況：職務犯罪呈現(xiàn)技術化、網(wǎng)絡化，低齡化特點。白皮書分為涉航案件概況、涉航常見法律適用問題解析、涉航犯罪風險預判以及為推動航空產(chǎn)業(yè)建設建言等部分。白皮書透露，2006年至2013年，該院受理涉航案件大多為侵財類，占案件總數(shù)的65.4%。涉案罪名以盜竊罪居多，占侵財類案件總數(shù)的83%，其次為詐騙案件和運輸、持有毒品案件，其他案件為掩飾、隱瞞犯罪所得案件、故意傷害案件、偽造居民身份證案件以及編造虛假恐怖信息案等。(詳情)
點評：隨著上海國際航運中心和上海航空樞紐建設步伐的不斷加快，航空樞紐導向下的航空總部集中、航空產(chǎn)業(yè)集聚、航空資源配置、航空要素交易的巨大平臺已現(xiàn)雛形。上海機場的旅客及貨運吞吐量將進一步增加，上海民航運輸業(yè)將迎來新一輪的快速發(fā)展，但也面臨著諸多違法犯罪風險的干擾與阻礙。非法干擾事件數(shù)量的不斷攀升、侵財類案件偵破和贓物追繳難度的加大，以及職務犯罪的技術化、智能化和隱蔽化都在提醒我們，航空領域違法犯罪預防和懲治工作任重道遠。
上海市長寧區(qū)人民檢察院作為民航華東管理局、東航集團總部、上海機場建設指揮部、虹橋機場等航空從業(yè)單位集聚轄區(qū)的檢察機關，依托地緣特點，嚴格、依法打擊危害機場和飛行安全的刑事犯罪，依托檢企共建協(xié)作平臺，積極開展社會治安綜合治理、職務犯罪立體預防等工作，適時為航空從業(yè)單位提供安全防范對策和決策方面的參考，高質(zhì)量、有針對性的檢察保障和法律服務，取得了良好的社會效果。上海檢企合作的成功經(jīng)驗值得全國司法機關和航空運輸企業(yè)借鑒推廣。
預防職務犯罪出生產(chǎn)力。為加大對航空職務犯罪的懲防力度，一方面我們應盡快加強針對航空運輸市場管理的立法，讓犯罪分子無漏洞可鉆。另一方面要加強對航空領域國家工作人員的法制教育，提高教育的說服力和影響力,推動廉潔從業(yè)的要求真正入耳、入腦、入心。應對航空領域職務犯罪技術化與網(wǎng)絡化發(fā)展的新趨勢，應提高信息的收集、集成和運用能力，讓犯罪分子無藏身之地,為航空業(yè)的健康發(fā)展營造風清氣正的廉潔環(huán)境。
（本文僅代表作者觀點，中國民用航空網(wǎng)保持中立。）
