近日，民航局印發(fā)《關(guān)于運(yùn)輸機(jī)場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)運(yùn)營秩序有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）。民航局機(jī)場司負(fù)責(zé)人對(duì)《通知》進(jìn)行了解讀。

　　一、《通知》印發(fā)的目的

　　根據(jù)《國際民用航空公約》有關(guān)附件和我國民航有關(guān)規(guī)章，航空地面服務(wù)是指航空器在到達(dá)和離開機(jī)場時(shí)除空中交通服務(wù)以外的必要服務(wù)。航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)安全運(yùn)營是飛行安全和機(jī)場地面安全的重要保證。當(dāng)前，出臺(tái)行政規(guī)范性文件規(guī)范運(yùn)輸機(jī)場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)運(yùn)營秩序，具有以下幾個(gè)方面的目的和意義：

　　一是落實(shí)法規(guī)要求，強(qiáng)化機(jī)場管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理責(zé)任?！睹裼脵C(jī)場管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）要求，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)場安全運(yùn)營實(shí)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。近年來，由于政策不夠健全，部分航空地面服務(wù)企業(yè)與機(jī)場管理機(jī)構(gòu)之間頻繁發(fā)生爭議和糾紛，引發(fā)信訪、行政復(fù)議甚至訴訟，給機(jī)場運(yùn)營秩序帶來不良影響和安全隱患。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中遇到的問題，通過印發(fā)《通知》，落實(shí)《條例》有關(guān)要求，將進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)安全運(yùn)營的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理責(zé)任。此外，《條例》第三十八條規(guī)定，機(jī)場范圍內(nèi)的航空地面服務(wù)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式經(jīng)營的，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院民用航空主管部門的規(guī)定與取得經(jīng)營權(quán)的企業(yè)簽訂協(xié)議，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)水平、安全規(guī)范和責(zé)任等事項(xiàng)。通過印發(fā)《通知》，還將進(jìn)一步明確和規(guī)范機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對(duì)安全運(yùn)營實(shí)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的方法和手段，系統(tǒng)完善地面服務(wù)業(yè)務(wù)運(yùn)營管理政策。

　　二是參照國際民航組織要求，健全地面服務(wù)安全管理體系。根據(jù)國際民航組織《地面服務(wù)手冊》（Doc10121），國家如果沒有為航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)直接設(shè)立行政許可，可以通過機(jī)場運(yùn)營人（機(jī)場管理機(jī)構(gòu)）對(duì)地面服務(wù)業(yè)務(wù)實(shí)施間接監(jiān)管。《地面服務(wù)手冊》明確，機(jī)場運(yùn)營人應(yīng)當(dāng)要求地面服務(wù)提供商簽訂在機(jī)場運(yùn)營的“許可證/牌照”或“特許”協(xié)議，明確界定有關(guān)權(quán)利和義務(wù)。目前，由于政策不夠健全，很多運(yùn)輸機(jī)場未能通過協(xié)議方式，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)地面服務(wù)安全運(yùn)營的系統(tǒng)管理。通過印發(fā)《通知》，將進(jìn)一步健全機(jī)場地面服務(wù)安全運(yùn)營管理體系。

　　三是破解現(xiàn)實(shí)問題，統(tǒng)一各方關(guān)于機(jī)場運(yùn)營管理的共識(shí)。部分企業(yè)錯(cuò)誤地認(rèn)為，既然機(jī)場是公共基礎(chǔ)設(shè)施，使用機(jī)場管理機(jī)構(gòu)享有使用權(quán)或所有權(quán)的場地和設(shè)施,向其他企業(yè)提供航空地面服務(wù)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，不需要征得機(jī)場管理機(jī)構(gòu)同意。這一觀點(diǎn)與我國有關(guān)法律法規(guī)和國際民航組織要求明顯不符。根據(jù)《民法典》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對(duì)其場地和設(shè)施享有的使用權(quán)或所有權(quán)受法律保護(hù)。未經(jīng)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)同意，不得使用機(jī)場管理機(jī)構(gòu)享有使用權(quán)或所有權(quán)的場地和設(shè)施對(duì)外開展航空地面服務(wù)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，也是國際慣例。如果有關(guān)企業(yè)未經(jīng)同意，在機(jī)場范圍內(nèi)任意對(duì)外開展地面服務(wù)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，機(jī)場的安全運(yùn)營秩序?qū)⑹タ刂啤楸Ｕ蠙C(jī)場安全和有序運(yùn)營，現(xiàn)通過印發(fā)《通知》，對(duì)有關(guān)錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)予以明確糾正。

　　四是強(qiáng)化主體責(zé)任，研究推動(dòng)開放機(jī)場地面服務(wù)運(yùn)營市場。近年來，越來越多的航空運(yùn)輸企業(yè)提出建議進(jìn)一步推動(dòng)開放機(jī)場航空地面服務(wù)運(yùn)營市場。根據(jù)國際慣例，在國家未對(duì)地面服務(wù)業(yè)務(wù)設(shè)定行政許可的前提下，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為放開機(jī)場場地和設(shè)施準(zhǔn)入、擴(kuò)大地面服務(wù)運(yùn)營市場開放的責(zé)任主體。通過印發(fā)本《通知》，將為下一步結(jié)合《條例》修訂完善立法，推動(dòng)我國機(jī)場進(jìn)一步擴(kuò)大開放航空地面服務(wù)運(yùn)營市場打下基礎(chǔ)。

　　二、《通知》的主要內(nèi)容

　　《通知》依據(jù)《民法典》，強(qiáng)調(diào)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對(duì)其場地和設(shè)施享有的使用權(quán)或所有權(quán)受法律保護(hù)。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》，對(duì)機(jī)場地面服務(wù)運(yùn)營秩序提出有關(guān)要求。

　　《條例》第三十三條規(guī)定，“機(jī)場管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理運(yùn)輸機(jī)場的生產(chǎn)運(yùn)營，維護(hù)運(yùn)輸機(jī)場的正常秩序，為航空運(yùn)輸企業(yè)及其他駐場單位、旅客和貨主提供公平、公正、便捷的服務(wù)。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)與航空運(yùn)輸企業(yè)及其他駐場單位應(yīng)當(dāng)簽訂書面協(xié)議，明確各方在生產(chǎn)運(yùn)營、機(jī)場管理過程中以及發(fā)生航班延誤等情況時(shí)的權(quán)利和義務(wù)。”依據(jù)該規(guī)定，《通知》強(qiáng)調(diào)在運(yùn)輸機(jī)場范圍內(nèi)開展航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)的企業(yè)，無論是航空運(yùn)輸企業(yè)開展自我服務(wù)等保障性業(yè)務(wù)，還是對(duì)外提供地面服務(wù)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，都應(yīng)當(dāng)與機(jī)場管理機(jī)構(gòu)簽訂書面協(xié)議，明確有關(guān)權(quán)利和義務(wù)。

　　根據(jù)《民法典》，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對(duì)其場地和設(shè)施享有的使用權(quán)或所有權(quán)受法律保護(hù)。根據(jù)《條例》第二十八條，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)輸機(jī)場的安全運(yùn)營實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。因此，《通知》強(qiáng)調(diào)有關(guān)企業(yè)使用相關(guān)場地和設(shè)施對(duì)外開展航空地面服務(wù)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)征得機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的同意，并與其簽訂書面協(xié)議。

　　為落實(shí)《條例》要求，確保機(jī)場為航空運(yùn)輸企業(yè)及其他駐場單位、旅客和貨主提供公平、公正、便捷的服務(wù)，《通知》規(guī)定有關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與機(jī)場管理機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，明確安全規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)制定安全規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平、合理的原則，并以適當(dāng)形式征求駐場航空運(yùn)輸企業(yè)的意見。

　　為切實(shí)維護(hù)機(jī)場安全運(yùn)營秩序，《通知》規(guī)定有關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與機(jī)場管理機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，明確經(jīng)營期限和范圍，安全和違約責(zé)任等事項(xiàng)。簽訂并執(zhí)行書面協(xié)議，是機(jī)場管理機(jī)構(gòu)履行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理職責(zé)的重要手段。對(duì)于不履行有關(guān)責(zé)任和義務(wù)的企業(yè)，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議約定，采取相應(yīng)的措施。

　　有關(guān)地面服務(wù)企業(yè)參與、交接或退出有關(guān)業(yè)務(wù)的過程中，容易發(fā)生爭議，對(duì)機(jī)場安全運(yùn)營秩序造成影響。因此，《通知》規(guī)定有關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與機(jī)場管理機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，明確退出機(jī)制、過渡期安排、爭議解決方式等事項(xiàng)。航空地面服務(wù)企業(yè)和機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定，共同維護(hù)機(jī)場的安全運(yùn)營秩序。

　　為推動(dòng)解決地面服務(wù)企業(yè)與機(jī)場在收費(fèi)方面的爭議，《通知》規(guī)定有關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與機(jī)場管理機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，明確場地和設(shè)施等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)與有關(guān)企業(yè)依照《價(jià)格法》等法律法規(guī)，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上確定。

　　根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和《條例》要求，《通知》強(qiáng)調(diào)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理職責(zé)，對(duì)航空地面服務(wù)企業(yè)在機(jī)場范圍內(nèi)的安全運(yùn)營工作進(jìn)行督促檢查，及時(shí)消除安全事故隱患。

　　為保障機(jī)場安全和有序運(yùn)營，《通知》強(qiáng)調(diào)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過機(jī)場使用手冊和其他規(guī)章制度明確機(jī)場運(yùn)營秩序管理要求。有關(guān)企業(yè)違反相關(guān)規(guī)章制度的，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)可以通過合法手段予以處理；違反經(jīng)民航管理部門審查合格的機(jī)場使用手冊有關(guān)規(guī)定的，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)可以同時(shí)報(bào)告民航管理部門，由民航管理部門根據(jù)《民用機(jī)場運(yùn)行安全管理規(guī)定》等法規(guī)規(guī)章依法處理。

　　根據(jù)《反壟斷法》有關(guān)要求，《通知》強(qiáng)調(diào)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)或其關(guān)聯(lián)企業(yè)參與經(jīng)營航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭。

　　起草民用機(jī)場安全、運(yùn)營管理政策并監(jiān)督檢查,是民航管理部門的法定職責(zé)。《通知》要求各級(jí)民航管理部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)機(jī)場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)運(yùn)營秩序工作的監(jiān)管。

　　三、下一步工作考慮

　　下一步，民航局將結(jié)合《條例》修訂，進(jìn)一步完善機(jī)場安全和運(yùn)營管理政策，持續(xù)強(qiáng)化機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)場安全運(yùn)營的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，持續(xù)健全機(jī)場航空地面服務(wù)安全運(yùn)營管理體系，進(jìn)一步推動(dòng)機(jī)場強(qiáng)化服務(wù)航空運(yùn)輸企業(yè)等駐場單位的工作導(dǎo)向，為航空運(yùn)輸企業(yè)及其他駐場單位提供公平、公正、便捷的服務(wù)。