近年來，中國民航進(jìn)入快速發(fā)展期，機(jī)隊(duì)規(guī)模日臻龐大，航班運(yùn)量持續(xù)增長，但也要看到，快速增長的市場需求與航班時(shí)刻之間的矛盾愈加明顯。如何有效管理和配置航班時(shí)刻，實(shí)現(xiàn)時(shí)刻資源配置的公平、高效、競爭和廉政?時(shí)刻資源分配機(jī)制應(yīng)如何與高速發(fā)展的民航業(yè)相匹配?在《民航航班時(shí)刻管理辦法》(以下簡稱《辦法》) 出臺之際，民航報(bào)記者專訪了民航局空管辦相關(guān)負(fù)責(zé)人。

問:此次對《辦法》進(jìn)行修訂有什么背景和重大意義?

答:現(xiàn)行《民航航班時(shí)刻管理辦法》頒布于2010年，對促進(jìn)航班時(shí)刻資源配置的公開透明，促進(jìn)民航航班運(yùn)行的正常與有序起到了積極作用。2017年，我國民航全年完成運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量1083億噸公里，旅客運(yùn)輸量達(dá)5.49億人次，貨郵運(yùn)輸量達(dá)712萬噸，民航業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性作用日益凸顯。作為民航業(yè)重要的生產(chǎn)要素，航班時(shí)刻資源一直備受關(guān)注，面對民航發(fā)展的新形勢、新任務(wù)、新要求，我國航班時(shí)刻管理工作還存在目標(biāo)任務(wù)定位不清晰、制度程序不盡完善、時(shí)刻配置有定性原則無定量指標(biāo)、與國際規(guī)則接軌不夠、各地區(qū)時(shí)刻管理政策措施差異大等問題，亟需對《辦法》進(jìn)行全面修訂，以適應(yīng)新時(shí)期航班時(shí)刻管理的需要。

近年來，圍繞航班時(shí)刻管理工作，民航局出臺了許多行之有效的管理制度和措施，開展了航班時(shí)刻資源市場配置改革試點(diǎn)等許多航班時(shí)刻管理實(shí)踐?！掇k法》在總結(jié)、歸納、提煉的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步固化了制度措施程序，促進(jìn)航班時(shí)刻管理工作形成長效機(jī)制。

《辦法》的修訂有助于促進(jìn)航班時(shí)刻資源配置的公平公正和公開透明，促進(jìn)航班時(shí)刻有序流動(dòng)，保證航空承運(yùn)人公平參與航空市場競爭，保證國內(nèi)外各航空公司依法、公平、平等地獲得航班時(shí)刻;促進(jìn)基于功能定位的機(jī)場群建設(shè)、基于便捷通達(dá)的航線網(wǎng)建設(shè)和基于發(fā)展成果共享的國家基本航空服務(wù)建設(shè);促進(jìn)航班時(shí)刻資源高效配置和高效使用;促進(jìn)航班運(yùn)行的有序順暢，提高航班正點(diǎn)率;建立權(quán)力制約監(jiān)督的長效機(jī)制。

問:《辦法》修訂和形成經(jīng)過了哪些程序?

答:中國民航航班時(shí)刻配置問題是國內(nèi)外航空業(yè)界、社會有關(guān)各方關(guān)注的問題，每年兩會期間人大代表、政協(xié)委員均有提案，民航局高度重視《辦法》修訂工作?！掇k法》修訂稿的形成，經(jīng)歷了較長時(shí)間的理論準(zhǔn)備、調(diào)查研究，廣泛征求意見，反復(fù)比較論證，不斷修改完善等工作。

《辦法》修訂經(jīng)過了充分的理論準(zhǔn)備和調(diào)查研究。2014年6月，民航局啟動(dòng)了《辦法》的修訂準(zhǔn)備工作，持續(xù)跟蹤研究國際航班時(shí)刻理論研究和管理實(shí)踐,對航班時(shí)刻管理的法理性問題、技術(shù)性問題、經(jīng)濟(jì)性問題進(jìn)行了專題研究。

《辦法》修訂經(jīng)過了充分的管理實(shí)踐。為了探索建立航班時(shí)刻最佳配置模式，2015年10月，民航局啟動(dòng)了航班時(shí)刻資源市場化配置改革試點(diǎn)工作。近5個(gè)航季以來，針對航班時(shí)刻管理的政策、原則、制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序，民航局還陸續(xù)出臺航季分配政策和相關(guān)規(guī)范性文件，通過航班時(shí)刻管理實(shí)踐來驗(yàn)證合理性、可行性。

《辦法》修訂經(jīng)過了兩次全球航空業(yè)界的廣泛征求意見，共收到修訂建議700余條。此外，《辦法》修訂還經(jīng)過了中國航空運(yùn)輸協(xié)會的第三方評估。

在修訂過程中，民航局有關(guān)部門深度參與了有關(guān)工作，在有關(guān)法規(guī)符合性審查、公平競爭性審查、工作職責(zé)設(shè)定、工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制等方面均進(jìn)行了論證并取得了一致意見。

問:本次《辦法》修訂過程中遵循了哪些原則，又做了哪些重大的調(diào)整?

答:此次《辦法》的修訂是一次全面徹底的修訂，對航班時(shí)刻分類管理、航班時(shí)刻歷史優(yōu)先權(quán)資格、航班時(shí)刻優(yōu)先配置量化規(guī)則等做了明確規(guī)定和重大改革?！掇k法》的修訂也堅(jiān)持了四大原則，即堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一、堅(jiān)持我國民航實(shí)際和與國際接軌相結(jié)合、堅(jiān)持航班時(shí)刻需求側(cè)與供給側(cè)相同步、堅(jiān)持規(guī)則穩(wěn)定性和政策靈活性相協(xié)調(diào)。

首先，《辦法》修訂結(jié)合現(xiàn)階段我國航班時(shí)刻管理中普遍存在的問題為導(dǎo)向，統(tǒng)一時(shí)刻配置制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)范時(shí)刻配置的量化標(biāo)準(zhǔn)，更好為航空公司服務(wù)。同時(shí)，《辦法》修訂堅(jiān)持以目標(biāo)為導(dǎo)向，進(jìn)一步提高時(shí)刻資源配置的公平、效率、競爭和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，促進(jìn)民航航班運(yùn)行的正常與有序，深入推進(jìn)民航業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助推民航強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

其次，結(jié)合我國民航發(fā)展快，航班時(shí)刻高度緊張，存量管理和增量管理并重，管理難度大，統(tǒng)籌考慮事宜多的現(xiàn)狀，同時(shí)考慮到民用航空具有鮮明的國際化特點(diǎn)，《辦法》修訂采納了國際航空航班時(shí)刻管理的關(guān)鍵原則和核心規(guī)則，力求做到與國際通用規(guī)則一致。

再次，針對全國機(jī)場航班時(shí)刻總量供需基本平衡，但高密度機(jī)場需求遠(yuǎn)大于供給、中小機(jī)場供給高于需求的供需矛盾突出，《辦法》修訂從政策規(guī)則上進(jìn)一步引導(dǎo)航空公司機(jī)隊(duì)科學(xué)合理布局，提高中小機(jī)場的資源利用效率，促進(jìn)國際地區(qū)飛行、干線飛行、支線飛行的協(xié)調(diào)發(fā)展，努力促進(jìn)國家航線網(wǎng)的科學(xué)布局。

之前提到，這次修訂是一次全面徹底的修訂，《辦法》修訂中明確的基本內(nèi)涵、原則、制度、標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過了較長時(shí)間的理論研究、法規(guī)符合性論證、實(shí)踐檢驗(yàn)，為航班時(shí)刻管理工作建立了基本制度標(biāo)準(zhǔn)，奠定了航班時(shí)刻管理的法理基礎(chǔ)，需要保持長期穩(wěn)定。但考慮到我國民航發(fā)展將在較長時(shí)期內(nèi)保持中高速發(fā)展，各種新的矛盾和問題或不斷出現(xiàn)，因此在《辦法》修訂過程中，堅(jiān)持了制度標(biāo)準(zhǔn)長期穩(wěn)定和政策靈活性相協(xié)調(diào)的原則，以保證民航持續(xù)健康發(fā)展。

問:如何理解《辦法》中的航班時(shí)刻優(yōu)先配置量化規(guī)則這項(xiàng)重大改革的內(nèi)容和意義?

答:航班時(shí)刻優(yōu)先配置量化規(guī)則，是《辦法》修訂中的一個(gè)重大創(chuàng)新內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了由定性管理向定量管理的重大轉(zhuǎn)變?！掇k法》明確規(guī)定了根據(jù)航空企業(yè)配置基數(shù)與時(shí)刻效能配置系數(shù)的乘積，從大到小確定優(yōu)先配置次序，航空承運(yùn)人按照優(yōu)先配置次序在航班時(shí)刻池中選擇航班時(shí)刻。該設(shè)定規(guī)既吸納了國際通用規(guī)則，又與我國民航航班時(shí)刻管理當(dāng)前目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)相結(jié)合，既明確了量化規(guī)則設(shè)定，又給予民航各地區(qū)管理局結(jié)合本地區(qū)實(shí)際一定的裁量權(quán)，對航班時(shí)刻資源配置的公平、高效、競爭和廉政將起到重要作用。

具體而言，航空企業(yè)配置基數(shù)以航空承運(yùn)人上一個(gè)同航季的航班時(shí)刻執(zhí)行率監(jiān)管記錄、航班正常性監(jiān)管記錄、濫用航班時(shí)刻監(jiān)管記錄、航空安全水平監(jiān)管記錄的加權(quán)平均來確定，有明確的可操作標(biāo)準(zhǔn)。這幾個(gè)指標(biāo)是民航局行業(yè)管理職能的重要體現(xiàn)，體現(xiàn)了民航局對提高航班正點(diǎn)率、提高航班時(shí)刻資源使用效率、建設(shè)行業(yè)誠信體系以及航空安全水平的高 度重視和政策導(dǎo)向。

航班時(shí)刻效能配置系數(shù)，以申請時(shí)刻涉及航班的航班通達(dá)性、機(jī)場群與國家航線網(wǎng)建設(shè)的符合性、可用座公里數(shù)、飛行航段距離、市場公平有序競爭性、空中交通流向均衡、航線穩(wěn)定性等要素的加權(quán)平均來確定，有明確的可操作標(biāo)準(zhǔn)。這幾個(gè)指標(biāo)體現(xiàn)對航班時(shí)刻資源高效利用、公平競爭以及維護(hù)公眾利益的政策導(dǎo)向。

問:《辦法》中航班時(shí)刻分類管理和航班時(shí)刻優(yōu)先配置通用規(guī)則這兩項(xiàng)改革的主要內(nèi)容是什么?

答:航班時(shí)刻管理分類包括兩方面，一是指全國機(jī)場航班時(shí)刻管理方式的分類。原《辦法》分為協(xié)調(diào)機(jī)場和非協(xié)調(diào)機(jī)場兩類，修訂后的《辦法》按照時(shí)刻資源供給與需求的矛盾程度，分為主協(xié)調(diào)機(jī)場、輔協(xié)調(diào)機(jī)場、非協(xié)調(diào)機(jī)場三類。主協(xié)調(diào)機(jī)場實(shí)施24小時(shí)航班時(shí)刻協(xié)調(diào)配置管理方式，輔協(xié)調(diào)機(jī)場在特定的時(shí)段實(shí)施航班時(shí)刻協(xié)調(diào)配置管理方式，輔協(xié)調(diào)機(jī)場其他時(shí)段和非協(xié)調(diào)機(jī)場實(shí)施“先申請先得到”的管理方式。這種分類管理方式與我國民航當(dāng)前階段發(fā)展特征相符合，有利于嚴(yán)格把控運(yùn)行總量，科學(xué)把握運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)改進(jìn)保障能力，強(qiáng)化技術(shù)手段支撐，正確處理好安全與正常的關(guān)系。二是指主協(xié)調(diào)機(jī)場時(shí)刻分為國際地區(qū)飛行時(shí)刻和國內(nèi)飛行時(shí)刻，這是時(shí)刻管理制度的重大調(diào)整，也是航空業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)行分類管理一方面有利于提高大型樞紐機(jī)場國際航班占比，對促進(jìn)世界級機(jī)場群建設(shè)具有重要意義，另一方面也有利于促進(jìn)航空服務(wù)大眾化戰(zhàn)略，推進(jìn)“國家基本航空服務(wù)”計(jì)劃的實(shí)施。

此外，《辦法》還對航班時(shí)刻優(yōu)先配置通用規(guī)則進(jìn)行了重大調(diào)整，采用了國際航空多年以來的慣例和規(guī)則，即歷史航班時(shí)刻沿襲、歷史航班時(shí)刻調(diào)整、新進(jìn)入航空公司配置、在位航空公司配置的通用優(yōu)先順序，有利于進(jìn)一步促進(jìn)航班時(shí)刻配置的公平、效率和競爭，得到了國際航空的高度評價(jià)。

問：為進(jìn)一步支持并鼓勵(lì)航空物流發(fā)展，《辦法》對貨郵航空飛行時(shí)刻問題做了哪些重大調(diào)整?

答：2009年，民航局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好航權(quán)航班和時(shí)刻管理工作的通知》，其中對貨郵航空的時(shí)刻安排窗口作了限制，原則上安排在夜間。貨郵航空時(shí)刻限制政策，造成了貨郵飛機(jī)日利用率低下，機(jī)場貨郵服務(wù)設(shè)施利用效率不高。盡管近年來中國航空物流發(fā)展速度較快，并保持向好的態(tài)勢，但貨郵航空發(fā)展仍落后于客運(yùn)航空發(fā)展。

為貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展的有關(guān)要求，促進(jìn)航空貨郵健康發(fā)展，《辦法》對貨郵航空的時(shí)刻政策作了重新規(guī)定:一是根據(jù)客貨飛行的不同時(shí)刻需求，按照錯(cuò)峰運(yùn)行的原則，拉長貨郵時(shí)刻安排的時(shí)間窗口，即6時(shí)—8時(shí)可以安排進(jìn)港時(shí)刻，22時(shí)—24時(shí)可以安排出港時(shí)刻;二是航空貨郵集散機(jī)場以及以貨郵功能為主的機(jī)場，逐步放開高峰時(shí)段時(shí)刻安排窗口。

貨郵航空飛行時(shí)刻的協(xié)調(diào)配置，有利于深化民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步縮小我國客貨運(yùn)發(fā)展差距，構(gòu)建以物流為先導(dǎo)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈，加快我國現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展。

問:2015年，民航局曾啟動(dòng)航班時(shí)刻資源市場配置改革試點(diǎn)工作，如何評價(jià)當(dāng)時(shí)的試點(diǎn)工作?試點(diǎn)結(jié)果對我國航班時(shí)刻管理有何指導(dǎo)意義?這次《辦法》對航班時(shí)刻次級市場配置又做了哪些規(guī)定?

答:2015年10月，民航局發(fā)布《航班時(shí)刻資源市場配置改革試點(diǎn)方案》，啟動(dòng)航班時(shí)刻資源市場配置改革試點(diǎn)工作。廣州白云機(jī)場開展以“時(shí)刻拍賣”為模式的初級市場改革試點(diǎn)，上海浦東機(jī)場開展以“時(shí)刻抽簽+使用費(fèi)”為模式的初級市場改革試點(diǎn)。兩個(gè)機(jī)場各提供每周98個(gè)航班時(shí)刻，用于改革試點(diǎn)工作。同時(shí)，在航班時(shí)刻二級市場推進(jìn)改革試點(diǎn)，初級市場以市場配置方式獲得的航班時(shí)刻，允許航空公司在次級市場通過交換、轉(zhuǎn)讓、出租、出售等方式進(jìn)行交易，原以行政配置方式獲得的航班時(shí)刻，在次級市場允許航空公司基于“一對一”原則進(jìn)行交換。時(shí)刻拍賣收入和時(shí)刻使用費(fèi)收入超過5.5億元，全部納入國庫。

從改革試點(diǎn)效果跟蹤評估來看，改革試點(diǎn)取得了較大的成功。一是對初級市場和次級市場的航班時(shí)刻配置模式進(jìn)行了全面的實(shí)踐探索，率先在全球航空業(yè)界開展了多種模式的航班時(shí)刻配置模式實(shí)踐，提供了“中國實(shí)踐樣本”。二是通過改革試點(diǎn)，向全球航空業(yè)界展示了我國機(jī)場航班時(shí)刻的價(jià)值，對我國國際航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展起到了重大的積極作用，促進(jìn)了我國世界級機(jī)場群的建設(shè)。三是通過改革試點(diǎn)，對有關(guān)各方的關(guān)切、專家學(xué)者的理論研究予以了實(shí)踐驗(yàn)證，取得了經(jīng)驗(yàn)，達(dá)成了共識。

《辦法》中對航班時(shí)刻次級市場的航班時(shí)刻互換、代碼共享、聯(lián)合經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓、主動(dòng)歸還、撤銷等的明確規(guī)定，就體現(xiàn)了航班時(shí)刻市場化配置改革試點(diǎn)工作成果，對積極穩(wěn)妥地推進(jìn)航班時(shí)刻次級市場的市場化配置工作有重要意義。

問:《民航航班時(shí)刻管理辦法》如何保證對航班時(shí)刻進(jìn)行協(xié)調(diào)分配的公開透明，在監(jiān)督方面有哪些新舉措?

答:以上提到關(guān)于航班時(shí)刻分類管理、航班時(shí)刻歷史優(yōu)先權(quán)資格、航班時(shí)刻優(yōu)先配置量化規(guī)則等的重大改革都是規(guī)范航班時(shí)刻管理工作，促進(jìn)航班時(shí)刻資源配置的公平、高效、競爭的重要手段。

此外，本次修訂的《辦法》還增加了由民航各地區(qū)管理局在本地區(qū)每一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)場，組織成立航班時(shí)刻協(xié)調(diào)委員會，這也是保證航班時(shí)刻管理公平透明的創(chuàng)新之舉。航班時(shí)刻協(xié)調(diào)委員會由地區(qū)管理局、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、空中交通管理機(jī)構(gòu)、航空承運(yùn)人代表和其他利益相關(guān)方組成。航班時(shí)刻協(xié)調(diào)委員會定期召開協(xié)調(diào)會議，對航班時(shí)刻管理細(xì)則，包括航空承運(yùn)人航班時(shí)刻配置基數(shù)量化規(guī)則、航班時(shí)刻效能配置系數(shù)量化規(guī)則;機(jī)場容量標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)參數(shù);國際地區(qū)時(shí)刻池與國內(nèi)時(shí)刻池的配置占比、新進(jìn)入航空承運(yùn)人與在位航空承運(yùn)人的配置占比;航班時(shí)刻使用監(jiān)控情況提出意見和建議。這一新規(guī)，不僅有利于航班時(shí)刻配置工作的公平公開，也有利于發(fā)揮有關(guān)方面的積極性，促進(jìn)民航運(yùn)行安全和運(yùn)行品質(zhì)的提升。