日前，交通運(yùn)輸部以2017年第34號(hào)令頒布了《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，并將于2018年1月19日起正式實(shí)施。為便于各級(jí)民用航空管理部門、有關(guān)企業(yè)以及社會(huì)公眾更好地理解相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)做好貫徹實(shí)施工作，現(xiàn)就《規(guī)定》修訂出臺(tái)的背景、工作過程及主要修訂內(nèi)容解讀如下：

一、起草背景和過程

《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定(試行》(民航總局令第148號(hào))(以下簡(jiǎn)稱148號(hào)令)頒布于2005年，是民航為放寬民營(yíng)資本準(zhǔn)入制定的規(guī)章，自頒布以來，對(duì)于鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)國(guó)有和非國(guó)有主體投資民航業(yè)、規(guī)范民航企業(yè)之間的投資行為起到了積極促進(jìn)作用。

近年來，國(guó)家政策、民航行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、市場(chǎng)環(huán)境以及市場(chǎng)主體需求等已發(fā)生巨大變化。十八屆三中全會(huì)提出要全面深化國(guó)企改革，發(fā)展混合所有制，國(guó)務(wù)院也相繼發(fā)布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》等系列國(guó)企改革和鼓勵(lì)民間投資的政策文件?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》要求“各有關(guān)部門要明確國(guó)有資本分行業(yè)、分區(qū)域布局的基本要求”，“配套出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)管理政策”。為貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)精神和要求，民航局對(duì)148號(hào)令進(jìn)行了修訂。

二、主要修訂內(nèi)容

規(guī)章分為總則、投資準(zhǔn)入、法律責(zé)任、附則四章，共二十四條。其中，修訂主要內(nèi)容包括：

(一)放寬三大航國(guó)有或國(guó)有控股要求，允許國(guó)有相對(duì)控股

148號(hào)令規(guī)定了中國(guó)國(guó)際航空股份有限公司、中國(guó)東方航空股份有限公司、中國(guó)南方航空股份有限公司應(yīng)當(dāng)保持國(guó)有或者國(guó)有控股。本次修改為“對(duì)國(guó)內(nèi)投資需要特別管理的公共航空運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)保持國(guó)有控股或者國(guó)有相對(duì)控股。其中，國(guó)有相對(duì)控股應(yīng)由單一國(guó)有投資主體及其控股企業(yè)相對(duì)控股”。同時(shí)，在相對(duì)控股概念中增加“實(shí)際支配”的要求。

(二)放寬主要機(jī)場(chǎng)的國(guó)有股比要求

148號(hào)令規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市政府所在地運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)及深圳等9個(gè)重要城市運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)保持國(guó)有或者國(guó)有控股。本次修改為“納入民航發(fā)展規(guī)劃的國(guó)際樞紐和區(qū)域樞紐(以下簡(jiǎn)稱‘樞紐機(jī)場(chǎng)’)，以及具有戰(zhàn)略意義的民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)(以下簡(jiǎn)稱‘戰(zhàn)略機(jī)場(chǎng)’)應(yīng)保持國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股或國(guó)有相對(duì)控股。其中，國(guó)有相對(duì)控股應(yīng)由單一國(guó)有投資主體及其控股企業(yè)相對(duì)控股?！?/span>

規(guī)章授權(quán)民航局制定對(duì)國(guó)內(nèi)投資需要特別管理的公共航空運(yùn)輸企業(yè)、樞紐機(jī)場(chǎng)以及戰(zhàn)略機(jī)場(chǎng)名單。名單將以民航局公告形式發(fā)布。

(三)進(jìn)一步放開行業(yè)內(nèi)各主體之間的投資限制

一是全面放開通用機(jī)場(chǎng)和行業(yè)其他主體之間的相互投資;二是一定程度放開運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)及保障企業(yè)對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)的投資限制，將投資比例控制在5%
;三是一定程度放開運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)及保障企業(yè)投資全貨運(yùn)航空公司的限制，保留不得相對(duì)控股要求，刪除投資比例不超25%的股比限制;四是縮減對(duì)與其他民航企業(yè)相互投資有限制的運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的數(shù)量，僅納入民航發(fā)展規(guī)劃中的樞紐機(jī)場(chǎng)。

三、有關(guān)問題說明

(一)規(guī)章采用負(fù)面清單模式

規(guī)章第五條規(guī)定，“國(guó)有投資主體和非國(guó)有投資主體可以單獨(dú)或者聯(lián)合投資民用航空業(yè)。但本規(guī)定有明確限制的，應(yīng)當(dāng)符合其要求?！备鶕?jù)本條規(guī)定，除規(guī)章明確規(guī)定的投資公共航空運(yùn)輸、民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)、空中交通管制系統(tǒng)、航空燃油銷售儲(chǔ)運(yùn)加注方面的限制外，國(guó)內(nèi)各類主體投資通用航空、通用機(jī)場(chǎng)、飛機(jī)維修、貨運(yùn)倉(cāng)儲(chǔ)、地面服務(wù)、航空食品生產(chǎn)銷售、停車場(chǎng)、客貨銷售代理、計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)服務(wù)、航空結(jié)算及民航其他相關(guān)項(xiàng)目，均無投資準(zhǔn)入限制。

(二)與其他法規(guī)規(guī)章的關(guān)系

148號(hào)令除規(guī)定國(guó)內(nèi)投資民航業(yè)準(zhǔn)入政策外，還對(duì)投資民航相關(guān)領(lǐng)域的許可與監(jiān)管作了總體性規(guī)定，并相應(yīng)規(guī)定了法律責(zé)任。隨著民航規(guī)章的發(fā)展完善，148號(hào)令對(duì)有關(guān)民航專業(yè)領(lǐng)域的許可及監(jiān)管內(nèi)容已在業(yè)務(wù)類規(guī)章中作了完整規(guī)定。本次修訂剝離了有關(guān)許可監(jiān)管及相應(yīng)的法律責(zé)任條款，僅保留國(guó)內(nèi)投資民航業(yè)準(zhǔn)入政策規(guī)定，以保證規(guī)章之間的銜接。

(三)對(duì)民航局鼓勵(lì)社會(huì)資本投資民用機(jī)場(chǎng)有關(guān)文件的落實(shí)

2016年，民航局發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)民用機(jī)場(chǎng)的意見》，本次規(guī)章修訂落實(shí)了《意見》中鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)民用機(jī)場(chǎng)的有關(guān)政策，包括進(jìn)一步放寬主要機(jī)場(chǎng)的國(guó)有或國(guó)有控股要求，允許國(guó)有相對(duì)控股，對(duì)其他民用機(jī)場(chǎng)在投資準(zhǔn)入方面沒有限制，以更多引入社會(huì)資本投資建設(shè)民用機(jī)場(chǎng);全面放開通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，對(duì)投資主體不做限制;允許社會(huì)資本通過政府與社會(huì)資本合作等方式參與民用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等。

(四)加大違法行為處罰力度

為保障規(guī)章有效實(shí)施，除通過“民航企業(yè)及機(jī)場(chǎng)聯(lián)合、重組和改制許可”、“公共航空運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可”等許可項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)投資行為的事前管控外，本次修訂還對(duì)有關(guān)投資違法行為新增了處罰條款，并通過將處罰記入守法信用信息記錄，增加企業(yè)的違法成本。